Объекты контрольного мероприятия: министерство социального развития, опеки и попечительства Иркутской области (далее – Министерство, Минсоцразвития), Областное государственное бюджетное учреждение социального обслуживания «Комплексный центр социального обслуживания населения г. Усть-Илимска и Усть-Илимского района», Областное государственное бюджетное учреждение социального обслуживания «Центр социальной помощи семье и детям г. Усть-Илимска и Усть-Илимского района», Областное государственное бюджетное профессиональное образовательное учреждение социального обслуживания «Иркутский реабилитационный техникум», Областное государственное бюджетное учреждение «Управление социальной защиты и социального обслуживания населения по Боханскому району», Областное государственное бюджетное учреждение социального обслуживания «Иркутский детский дом-интернат № 2 для умственно отсталых детей», Областное государственное бюджетное учреждение «Управление социальной защиты и социального обслуживания населения по Аларскому району», Областное государственное бюджетное учреждение «Управление социальной защиты и социального обслуживания населения по Киренскому району и Катангскому району», Областное государственное бюджетное учреждение социального обслуживания «Усть-Илимский дом-интернат для престарелых и инвалидов «Лидер», Областное государственное казенное учреждение социального обслуживания «Центр помощи детям, оставшимся без попечения родителей, г. Ангарска».
По итогам проведенных контрольных действий на объектах КСП приходит к выводу о несоблюдении принципов эффективности (статья 34 БК РФ), адресности и целевого характера использования бюджетных средств при проведении Учреждениями капитальных ремонтов, разработке и экспертизе документации, нарушениях условий исполнения контрактов (договоров), в том числе сроков исполнения, включая своевременность расчетов по контрактам (договорам) (статьи 309, 711, 746, 754, 755, 756 ГК РФ, статьи 30, 34, 94, 101 Федерального закона № 44-ФЗ), невыставление заказчиками требований об уплате неустоек (штрафов, пеней), а равно их некорректный расчет (часть 6 статьи 34 Федерального закона № 44-ФЗ), приемке работ в отступление от установленного порядка (часть 7 статьи 94 Федерального закона № 44-ФЗ) и (или) оплата выполненных работ (отдельного этапа исполнения контракта), несоответствующих условиям контрактов (договоров) (статьи 309, 711, 720, 746, 781 ГК РФ, статья 94 Федерального закона № 44 ФЗ, положения контрактов (договоров), оплата невыполненных работ.
Кроме того, по отдельным Учреждениям выявлены факты проведения в рамках капитальных ремонтов работ, которые относятся к реконструкции объектов капитального строительства, что подтверждено заключениями специалистов по строительно-техническому исследованию.
С учетом оплаты произведенных работ по реконструкции за счет субсидии на иные цели, предоставленной Учреждениям на проведение капитальных ремонтов, КСП приходит к выводу о допущенном нецелевом расходовании бюджетных средств.
В Учреждениях установлены факты нарушений требований Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете», приказа Минфина России от 01.12.2010 № 157н, приказа Минфина России от 06.12.2010 № 162н, приказа Минфина России от 16.12.2010 № 174н, приказа Минфина России от 31.12.2016 № 256н, приказа Минфина России от 25.03.2011 № 33н, приказа Минфина от 06.06.2019 № 85н, приказа Минфина России от 29.11.2017 № 209н, приказа Минфина России от 28.12.2010 № 191н. В ходе проведения проверки Учреждениями инициированы мероприятия по устранению выявленных нарушений в части оприходования нефинансовых активов, возврату средств от подрядчиков (исполнителей) за невыполненные работы по капитальному ремонту, и пени. К моменту завершения контрольного мероприятия фактически устранено нарушений на сумму 15,8 млн.р.
По итогам текущего контрольного мероприятия, а также по результатам анализа итогов иных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, КСП приходит к выводу о системных недостатках в организации и проведении капитальных ремонтов объектов капитального строительства, находящихся в областной государственной собственности:
— отсутствует единый порядок проведения ежегодной (специализированной, квалифицированной, независимой) оценки объективной потребности в проведении капитальных ремонтов по всем объектам капитального строительства, находящихся в областной государственной собственности, в целях поддержания их нормативного состояния и эксплуатационных свойств;
— отсутствует синхронизация объемов бюджетных ассигнований, планируемых и предусматриваемых в областном бюджете, с объемами объективной потребности в проведении капитальных ремонтов (определенными на основании ежегодно проводимой специализированной оценки) в целях поддержания нормативного состояния и эксплуатационных свойств объектов капитального строительства, находящихся в областной государственной собственности;
— отсутствует нормативное правовое регулирование (на уровне постановления Правительства Иркутской области), устанавливающее единый порядок организации и проведения капитальных ремонтов объектов капитального строительства, находящихся в областной государственной собственности;
— отсутствует нормативное правовое регулирование вопросов определения размера затрат на проведение строительного контроля и численности работников, осуществляющих строительный контроль, по объектам, финансируемым полностью или частично за счет средств областного бюджета (практика установления региональных нормативов действует в ряде субъектов РФ — например, Московская область, Воронежская область, Кемеровская область).
— отсутствуют утвержденные типовые условия контракта на проведение строительного контроля по объектам капитального строительства (строительству, реконструкции, капитальному ремонту), принятие которых, по мнению КСП, способствовало бы повышению эффективности и качеству контроля за строительными и ремонтными работами, осуществляемыми за счет средств областного бюджета.
Законами об областном бюджете установлена единая цель для бюджетных и автономных учреждений Иркутской области на иные цели, связанные с проведением капитального ремонта зданий и сооружений, а также разработкой и экспертизой проектной документации на проведение капитального ремонта зданий и сооружений, при этом в нормативных правовых актах отсутствуют единые (типовые) перечни документов, условия и порядки предоставления субсидий на иные цели, что, по мнению КСП, требует дальнейшей проработки в целях унификации процедур с закреплением возможности установления специфичных (индивидуализированных) для каждого ГРБС требований.
В действующем Порядке № 65-пп Минсоцразвития не предусмотрена обязательность предоставления в составе перечня документов проектной документации, положительного заключения государственной экспертизы проектной документации, правоустанавливающих документов на здания и сооружения, подлежащих капитальному ремонту и пр., что, по мнению КСП, создает предпосылки и (или) условия для возникновения нарушений в деятельности Минсоцразвития и Учреждений и требует внесения изменений в Порядок № 65-пп.
Кроме того, выделение отдельной целевой статьи, в которой бы аккумулировались все расходы областного бюджета на проведение капитальных ремонтов, позволило бы повысить прозрачность планирования и исполнения расходов по данному направлению.
Сопоставляя Методику планирования № 35н-мпр с Порядком предоставления субсидии (для бюджетных и автономных учреждений) КСП приходит к выводу, что требования к планированию бюджетных ассигнований на проведение капитальных ремонтов различаются в зависимости от типа учреждения. Для бюджетных и автономных учреждений Порядком предоставления субсидий установлены четкие требования к составу документов (заявка, пояснительная записка, предварительные сметы, перечень зданий и сооружений, подлежащих ремонту и пр.) с 08.02.2021, при этом к казенным учреждениям подобные требования не установлены, что требует доработки.
По итогам проведенной проверки КСП приходит к выводу о некачественности разработанных проектной и (или) рабочей документации (не соответствует требованиям ГОСТ). Выполненные ремонтные работы зачастую не соответствовали проекту (рабочей, проектной документации) в виду невозможности их выполнения по проекту, что также свидетельствует о низком качестве разработанных проектов. Факты отсутствия согласования с автором изменений в рабочую и проектную документацию имеют массовый характер, в отдельных случаях изменения согласовывались между Подрядчиком и Заказчиком. Некачественность проектной (рабочей) документации может влечь риски негативного влияние на безопасность зданий (сооружений) при производстве строительных и ремонтных работ, а также при дальнейшей эксплуатации зданий.
По планированию, предоставлению и расходованию средств областного бюджета, выделенных на проведение капитальных ремонтов социальных учреждений, выявлено несоблюдение требований действующих правовых актов, как со стороны Учреждений, так и со стороны Минсоцразвития (установлены нарушения Порядка № 348-пп, Приказа № 53-124/17-мпр, Порядка № 65-пп).
По совокупности установленных нарушений и недостатков, в том числе в Учреждениях (объектах проверки), КСП приходит к выводу, что ненадлежащая реализация задач и функций, возложенных на отдел обеспечения проведения текущего и капитального ремонта Минсоцразвития, повлекла планирование и дальнейшее принятие решений о выделении бюджетных ассигнований в отсутствии правовых оснований (практически у всех проверенных Учреждений отсутствовала проектная документация в составе раздел, по которым осуществлялись ремонтные работы, и не запрашивалась отделом обеспечения проведения текущего и капитального ремонта).
Проектная документация включена в состав документов, на основании которых Минсоцразвития рассчитывает размер субсидий для учреждения (бюджетных, автономных), при ее отсутствии Министерство не имело правовых оснований рассчитывать субсидию (нарушение подпункта 3 пункта 11 Порядка № 65-пп) и принимать положительные решения о предоставлении субсидии.
Кроме того, на отдел обеспечения проведения текущего и капитального ремонта Минсоцразвития возложена функция по подготовке предложений о включении сведений об объектах в Сводный план капитальных вложений министерства. Сводный план капитальных вложений за 2021-2022 годы Министерством к проверке не представлен и считается отсутствующим.
В нарушение пункта 59 Порядка № 348-пп, пункта 3 Порядка № 53-124/17-мпр формы заявок Учреждений (подавались в Министерство, начиная с июля 2020 года) не соответствовали установленной указанными пунктами форме. Формы заявок соответствовали форме, установленной правовым актом 08.02.2021, что свидетельствует о подлоге документов и (или) фальсификации даты представленных документов.
Кроме того и со стороны самого Министерства решения о предоставлении субсидий на иные цели принимались заведомо ложным числом.
Министерством представлены к проверке решения от 29.12.2020 о предоставлении субсидии на иные цели на 2021 год, в которых указан Порядок определения объема и условиях предоставления субсидий, принятый постановлением Правительства Иркутской области от 08.02.2021 № 65-пп, что свидетельствует о неправомерных действиях со стороны Министерства, так как согласно части 2 статьи 57 Закона Иркутской области от 12.01.2010 № 1-оз «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области» постановление Правительства Иркутской области от 08.02.2021 № 65-пп «Об утверждении Положения о порядке определения объема и условиях предоставления субсидий из областного бюджета областным государственным бюджетным и автономным учреждениям, в отношении которых министерство социального развития, опеки и попечительства Иркутской области осуществляет функции и полномочия учредителя, на иные цели» вступило в силу с момента его подписания, то есть 08.02.2021.
Зачастую решения о предоставлении субсидии на проведение выборочных капитальных ремонтов принимались Министерством на основании рабочей документации и положительного заключения о достоверности определения сметной стоимости без предоставления (истребования) проектной документации. По мнению КСП, Министерством не осуществлялись контрольные функции на должном уровне, что повлекло неэффективное (нерезультативное) и нецелевое расходование бюджетных средств со стороны Учреждений.
Целевое расходование средств субсидии устанавливается не только при формальном соответствии цели предоставления субсидии, предусмотренной соглашением, но и по совокупности иных факторов и параметров, отражающих последовательность действий и принимаемых решений с момента подготовки заявки и обоснований к ней Учреждением до принятия решения ГРБСом о заключении соглашения (дополнительных соглашений) на предоставление субсидии для реализации конкретной заявки Учреждения и дальнейшего расходования средств субсидии.
По результатам проведенной проверки КСП приходит к выводу, что Учреждениями в отдельных случаях допущено нецелевое расходование бюджетных средств (оплата работ по реконструкции в рамках расходования средств субсидии на иные цели, предоставленной для проведения капитального ремонта; оплата невыполненных работ; оплата замененных без согласования материалов с ухудшенными характеристиками; приемка и оплата работ по объектам, не согласованным Министерством).
Министерством приняты решения о предоставлении субсидии на иные цели от 29.12.2020 всего на сумму 136 491,9 тыс. р. сверх доведенных лимитов бюджетных обязательств (ЛБО доведены 18.12.2020, превышение составляет 1 000,0 тыс. р.) в нарушение пункта 59 Порядка № 348-пп, пункта 6 Порядка № 53-124/17-мпр.
Выявлены факты нарушений требований к Плану ФХД, установленные в приказе Минсоцразвития от 07.12.2020 № 53-184/20-мпр «Об утверждении Порядка составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности областных государственных бюджетных и автономных учреждений, в отношении которых функции и полномочия учредителя осуществляет министерство социального развития, опеки и попечительства Иркутской области».
Отдельными Учреждениями формировались, составлялись, согласовывались с Учредителем и утверждались Планы ФХД, бюджетные сметы, содержащие сведения, при должном анализе которых возможно было определить, что адресность и целевой характер бюджетных средств не будет обеспечен и повлечет в дальнейшем нарушения бюджетного законодательства.
В ходе контрольного мероприятия установлены случаи нецелевого использования бюджетных средств Учреждениями, полученных на оплату денежных обязательств (разработка ПСД для проведения капитального ремонта зданий и сооружении ее экспертиза, строительный контроль). Расходы осуществлялись в целях, не соответствующих полностью целям, определенным бюджетной сметой (казенные учреждения), договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств (бюджетные и автономные учреждения) в сумме 546,533 тыс. р., в том числе в проверяемом периоде 204,103 тыс. р.:
— неправомерное применение Учреждениями бюджетного типа кода вида финансового обеспечения (КВФО) «4 — деятельность по выполнению государственного (муниципального) задания», вместо КВФО «5 — деятельность, осуществляемая за счет средств субсидии на иные цели» (пункт 21 (1) Инструкции № 157н);
— неправомерное применение Учреждениями кода вида расходов (КВР), применялся КВР 244 «Прочая закупка товаров, работ и услуг» (пункт 48.2.4.3 Порядок № 85н), вместо КВР 243 «Закупка товаров, работ, услуг в целях капитального ремонта государственного (муниципального) имущества» (пункт 48.2.4.4 Порядка № 85н).
Порядок определения нормативных затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ) и нормативных затрат на содержание имущества областных государственных бюджетных и автономных учреждений социального обслуживания населения Иркутской области, утвержденный приказом Минсоцразвития от 31.01.2014 № 13-мпр, не содержит расчеты затрат по капитальному ремонту зданий и сооружений, в том числе на разработку ПСД и ее экспертизу, строительный контроль.
Расходы на разработку ПСД для проведения капитального ремонта зданий и сооружений и ее экспертизу, строительный контроль следует осуществлять по КВФО «5», так как указанные расходы не относятся к обеспечению выполнения государственного задания.
Бюджетные учреждения (объекты проверки) в силу ряда причин вынуждены нести расходы за счет КВФО 2 «Приносящая доход деятельность (собственные доходы учреждения)», например, на разработку ПСД и ее экспертизу (ОГБУСО ИДДИ № 2 в 2018 году; ОГБУСО ЦСП Усть-Илимска в 2020 году), и только после этого обращаться в Министерство за получением субсидии на иные цели на проведение капитального ремонта за счет средств областного бюджета по КВФО 5 «Деятельность, осуществляемая за счет средств субсидии на иные цели». Казенные учреждения лишены такой возможности нести расходы за счет иных источников, в том числе от приносящей доход деятельности.
Кроме того, поскольку в процессе проведения капитальных ремонтов, в том числе при исполнении контрактов, возникают непредвиденные затраты (на скрытые работы, строительный контроль, повторная экспертиза проектной документации и другие работы), а также в условиях отсутствия сформированного «резерва» средств областного бюджета по субсидиям на иные цели, создаются предпосылки для оплаты расходов Учреждениями за счет субсидии на финансовое обеспечение государственного задания, вместо субсидии на иные цели.
В заключенных соглашениях Министерством не устанавливались значения результатов предоставления субсидии в отдельных учреждениях (ОГБУСО «КЦСОН г. Усть-Илимска и Усть-Илимского района», ОГБУСО «ЦСПСиД г. Усть-Илимска и Усть-Илимского района», ОГБУСО «ИДДИ № 2»), что не позволяет оценить достижение Учреждениями результатов предоставления субсидии. При этом, согласно подпункту 3 пункта 15 Порядка № 65-пп результатами предоставления субсидии являются: количество капитально отремонтированных квадратных метров, погонных метров или зданий (сооружений), в которых проведен капитальный ремонт; количество разработанной проектной документации на проведение капитального ремонта зданий (сооружений).
Проведенные контрольные действия на объектах выявили ряд проблемных вопросов:
— разработка рабочей документации в отсутствие проектной документации, некачественность проектной и рабочей документации, что могло быть установлено при прохождении государственной экспертизы;
— проведение выборки работ по капитальному ремонту (дробление работ) при наличии единого проекта, который в последующем «устаревает» и на его реализацию вновь необходимо изыскивать финансирование;
— некачественное проведение капитальных ремонтов (нарушение условий контрактов (нарушение сроков, приемка невыполненных работ, и пр.), недобросовестность подрядчиков, замена видов работ и материалов, осуществление строительных работ в отступление от проектной (рабочей) документации, что в отдельных случаях может влечь риски и угрозу жизни и здоровью граждан в виду несоблюдения требований пожарной безопасности (использование при осуществлении ремонтных работ материалов высокого класса горючести, что не соответствует проектной документации, и, в свою очередь, влечет необходимость проведения работ по демонтажу опасных материалов и переустройству смонтированных конструкций в целях обеспечения пожарной безопасности зданий);
— отсутствие в ряде случаев профессионального строительного контроля (условие проведение независимого (стороннего, привлеченного) строительного контроля не является обязательным, вместе с тем его проведение позволило бы повысить качество контроля, эффективность расходования бюджетных средств, снизить риски недобросовестных действий).
В соответствии счастью 1 статьи 53 ГрК РФ проверка соответствия выполняемых работ проектной документации является одной из составляющей строительного контроля. Проведение указанных работ является в силу статьи 53 ГрК РФ обязательным, тогда как привлечение лица, осуществляющего подготовку проектной документации, для проверки соответствия выполняемых работ проектной документации (авторский надзор), согласно части 2 статьи 53 ГрК РФ осуществляется по инициативе застройщика или технического заказчика.
Проанализировав кадровую и программно-техническую обеспеченность Учреждений, КСП приходит к выводу о необходимости пересмотра системы организации осуществления мероприятий по проведению капитальных ремонтов в Учреждениях в целях повышения ее эффективности и результативности и предлагает рассмотреть возможность возложения полномочий (закрепления функций) технического заказчика на всех этапах от проектирования до конечной приемки товаров, работ, услуг (в том числе при проведении капитальных ремонтов) на специализированное подведомственное учреждение либо посредством заключения контрактов на выполнение функций технического заказчика.
Фактически Учреждениями проводилась исключительно экспертиза о достоверности определения сметной стоимости капитального ремонта (положительное заключение). Однако, несмотря на наличие экспертизы о достоверности определения сметной стоимости, исполнение контрактов по капитальному ремонту реализовывалось в отступление от сметной стоимости капитального ремонта. В связи с чем, КСП рекомендует Министерству проработать вопрос изменения подходов в нормативном правовом регулировании в части установления обязательных требований к пакету документов, необходимых для принятия решения о предоставлении субсидии на иные цели, связанные с проведением капитальных ремонтов в Учреждениях.
Наличие экспертизы о соответствии или несоответствии проектной документации результатам задания на проектирование позволило бы выявить «некачественность» документации до начала реализации мероприятий по капитальному ремонту и установить, что виды планируемых работ относятся к реконструкции, а не к капитальному ремонту, что послужило бы препятствием к нецелевому расходованию бюджетных средств, выделенных на проведение капитальных ремонтов, однако по факту израсходованных на реконструкцию объектов капитального строительства, что было выявлено в ходе проведенной проверки.
Выявлены недостатки в Министерстве при организации и проведении ведомственного контроля в сфере закупок в отношении подведомственных Учреждений-заказчиков (статья 100 Федерального закона № 44-ФЗ), что способствовало допущению нарушений подведомственными учреждениями:
— нарушения при осуществлении закупок в части определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта (договора) (статья 22 Федерального закона № 44-ФЗ, Порядок определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара, работы, услуги при осуществлении закупок в сфере градостроительной деятельности (за исключением территориального планирования) и Методики составления сметы контракта, предметом которого являются строительство, реконструкция объектов капитального строительства, утвержденного приказом Минстроя России от 23.12.2019 № 841/пр и пр.);
— несоблюдение требований к разработке, утверждению и содержанию документации (извещения) о закупке (пункт 8 части 1 статьи 33 Федерального закона № 44-ФЗ);
— отсутствие надлежащего обеспечения исполнения контракта (договора) (статья 96 Федерального закона № 44-ФЗ);
— нарушения условий исполнения контрактов (договоров), в том числе сроков исполнения, включая своевременность расчетов по контрактам (договорам) (статьи 309, 711, 746, 754, 755, 756 ГК РФ, статьи 30, 34, 94, 101 Федерального закона № 44-ФЗ);
— невыставление заказчиком требований об уплате неустоек (штрафов, пеней), а равно их некорректный расчет (часть 6 статьи 34 Федерального закона № 44-ФЗ);
— неразмещение, а равно нарушение сроков размещения информации и (или) документов, подлежащих включению в реестр контрактов (часть 2, 3 статьи 103 Федерального закона № 44-ФЗ);
— нарушение порядка определения размера аванса контракта (пункт 1 части 13 статьи 34 Федерального закона № 44-ФЗ);
— приемка и (или) оплата выполненных работ (отдельного этапа исполнения контракта), несоответствующих условиям контрактов (договоров) (статьи 309, 711, 720, 746, 781 ГК РФ, статья 94 Федерального закона № 44-ФЗ, положения контрактов (договоров), а равно приемка выполненных работ в отступление от установленного порядка (часть 7 статьи 94 Федерального закона № 44-ФЗ).
В связи с чем, КСП рекомендует проработать вопрос усиления ведомственного контроля и при необходимости внести изменений в действующие нормативные правовые акты в целях обеспечения законности расходования бюджетных средств.
Учреждениями допускались нарушения процедуры приемки выполненных работ, установленной контрактами. Приемка оказанных услуг в рамках заключенных контрактов проводилась комиссией в неполном составе.
Учреждениями инициированы мероприятия по устранению выявленных нарушений в части оприходования нефинансовых активов, возврату средств от подрядчиков (исполнителей) за невыполненные работы по капитальному ремонту, и пени (фактически в ходе проверки устранены нарушения на общую сумму 15,9 млн.р.).
В ходе проведенной проверки выявлено 67 фактов нарушений, предусматривающих привлечение к административной ответственности (из которых по 57 фактам срок привлечения к административной ответственности истек).
Отчет по результатам контрольного мероприятия направлен в Законодательное Собрание Иркутской области и Правительство Иркутской области.
Копии отчета направлена в УФСБ по Иркутской области, прокуратуру Иркутской области.
В Министерство социального развития, опеки и попечительства Иркутской области направлено представление о выявленных нарушениях и недостатках.
В ГУ МЧС России по Иркутской области, Правительство Иркутской области направлены информационные письма.