Объекты мероприятия: министерство строительства Иркутской области (далее – Минстрой области, или министерство строительства); администрация муниципального образования «город Усолье-Сибирское» (далее – администрация города Усолье-Сибирское) и ее подведомственное муниципальное казенное учреждение «Городское управление капитального строительства» (далее – МКУ «Городское управление капитального строительства», или УКС г. Усолье-Сибирское); администрация Карлукского муниципального образования (далее – администрация Карлукского МО); администрация муниципального образования «Жигаловский район» (далее – администрация Жигаловского района).
Основные выводы:
Увеличение доли населения Иркутской области, систематически занимающегося физической культурой и спортом, является одним из приоритетных направлений деятельности в сфере развития физической культуры и спорта, определенным Стратегией социально-экономического развития Иркутской области (утв. Законом Иркутской области от 10.01.2022 № 15-ОЗ). Для решения задачи по повышению уровня обеспеченности спортивной инфраструктурой в рамках Госпрограммы «Развитие физической культуры и спорта» (утв. постановлением Правительства Иркутской области от 14.11.2018 № 830-пп, действовала в 2019-2023 годах) предусматривались мероприятия по созданию новых объектов для занятия физической культурой и массовым спортом.
За 4 года реализации Госпрограммы (2019-2023 годы) на территории муниципальных образований с участием средств областного бюджета было построено 11 физкультурно-оздоровительных комплексов (в 2019 году завершено строительство 4 ФОК в г. Иркутск по б. Рябикова, р.п. Чунский, г. Зима, с. Хор-Тагна Заларинского района; в 2020 году – 3 ФОК в г. Иркутске по ул. Баумана, п. Большой Луг Шелеховского района, с. Урик Иркутского района; в 2021 году – 2 ФОК в п. Усть-Уда, г. Усть-Кут; в 2023 году – 2 ФОК в д. Карлук Иркутского района, р.п. Жигалово).
Из запланированных Госпрограммой (в окончательной редакции) к вводу в эксплуатацию в 2023 году 4 объектов фактически были введены в эксплуатацию в 2023 году только 2 объекта (ФОК д. Карлук и ФОК р.п. Жигалово), строительство которых осуществлялось в рамках РП «Спорт — норма жизни» с участием средств федерального бюджета.
Строительство 2 объектов (ФОК г. Усолье-Сибирское и ФОК г. Алзамай), осуществляемое в рамках ОМ «Приобретение, строительство, реконструкция, в том числе выполнение проектных и изыскательских работ, объектов государственной и муниципальной собственности Иркутской области в сфере физической культуры и спорта» на дату окончания проверки не завершено (целевой показатель «Количество построенных (реконструированных) и введенных в эксплуатацию спортивных объектов» при плане 4 ед., включающем завершение строительства 2 указанных ФОК, не достигнут. Как указано в отчете об исполнении целевых показателей Госпрограммы за 2023 год (размещен на официальном сайте Минспорта области), недостижение показателя связано с нарушением подрядчиками условий контракта.
Госпрограммой «Развитие физической культуры и спорта» (утв. постановлением Правительства Иркутской области от 13.11.2023 № 1015-пп, действует с 2024 года) установлен новый срок окончания строительства ФОК г. Алзамай – 28.12.2024. Кроме того, строительство ФОК в р.п. Балаганск планировалось завершить в 2023 году, а затем срок был перенесен на 2024 год.
Результаты контрольного мероприятия указывают на необходимость совершенствования организации деятельности муниципальных заказчиков – получателей бюджетных средств на строительство ФОК:
- отмечена некачественная разработка проектной документации, что потребовало в дальнейшем ее корректировку и продления сроков строительства, а в ряде случае повлекло выполнение работ по строительству объекта с нарушением установленных норм;
- контрактные сроки разработки проектной документации проектировщиками часто нарушаются, в связи с чем отодвигаются сроки строительства объекта и повышается его стоимость;
- не прорабатывается должным образом вопрос о применении экономически эффективной проектной документации повторного использования;
- в нарушение условий соглашений о предоставлении субсидии, предусматривающих обеспечение муниципальными образованиями осуществления строительного контроля в соответствии со ст. 53 Градостроительного кодекса РФ, строительный контроль проводился не в полном соответствии с установленными требованиями. Отсутствуют акты о проведении строительным контролем контрольных мероприятий, сведения о проведенных контрольных мероприятиях и их результатах в общем журнале работ не отражены. На некачественное проведение строительного контроля указывают также выявленные настоящим контрольным мероприятием нарушения и недостатки, допущенные при строительстве ФОК;
- не соблюдается условие соглашений о предоставлении субсидии по комиссионной приемке объектов капитального строительства с участием представителей Минстроя области и Минспорта области, в 2023 году комиссионная приемка не проводилась ни по одному объекту.
На результативность использования проверенных бюджетных средств повлияли недостатки и нарушения, допущенные муниципальными заказчиками (администрации Жигаловского района и Карлукского МО, УКС г. Усолье-Сибирское) при заключении и исполнении контрактов, например:
- часть бюджетных средств на общую сумму 5 016 тыс. р. (ОБ – 2 453,4 тыс. р., ФБ – 661,2 тыс. р., МБ – 1 901,4 тыс. р.) израсходована не в соответствии с целями их предоставления, поскольку направлена муниципальными заказчиками на оплату принятых в нарушение статей 711 и 720 ГК РФ, п. 1 ч. 1 ст. 94 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Федеральный закон № 44-ФЗ) и условий контрактов фактически не выполненных работ, что согласно п. 1 ст. 306.4 БК РФ является нецелевым использованием бюджетных средств;
- указанными заказчиками в нарушение ст. 9 Федерального закона «О бухгалтерском учете», пунктов 23 и 24 Федерального стандарта «Концептуальные основы бухгалтерского учета и отчетности …», пунктов 1 и 3 Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной Приказом Минфина России от 01.12.2010 № 157н (далее – Инструкция № 157н), к бухгалтерскому (бюджетному) учету приняты первичные учетные документы (акты о приемки выполненных работ), содержащие сведения о не имевших место фактах хозяйственной жизни;
- с нарушением требований ст. 94 Федерального закона № 44-ФЗ и условий контрактов осуществлена приемка выполненных работ, в ходе строительства ФОК произведена замена части технологического оборудования, материалов, работ без внесения изменений в проектно-сметную документацию, являющуюся приложением к контрактам, достоверность их стоимости экспертизой не подтверждена (всего таких фактов по 3 ФОК выявлено на сумму 24 816,7 тыс. р.). При этом в большинстве случаев в актах приемки указаны недостоверные данные, не учитывающие произведенную замену. В бухгалтерском учете отражено фактически отсутствующее оборудование;
- администрацией Карлукского МО и администрацией Жигаловского района в нарушение п. 7 ч. 1 ст. 33 Федерального закона № 44-ФЗ и условий контрактов на строительство ФОК, приняты от подрядчиков бывшие в употреблении 4 кофе-аппарата на общую сумму 1 226,2 тыс. р. Осмотром установлено, что на аппаратах имеются следы длительной эксплуатации (потертости, вмятины, царапины, подтеки, ржавчина, и проч.) Затраченные средства (из них средства ОБ – 507,3 тыс. р.) израсходованы неэффективно (ст. 34 БК РФ), из 4 кофе-аппаратов на дату завершения проверки 3 кофе-аппарата не используются (959,2 тыс. р.), а один кофе-аппарат (267 тыс. р.) передан администрацией Карлукского МО сторонней организации в аренду, что свидетельствует об отсутствии потребности в данном оборудовании;
- приемка и оплата ряда работ по строительству ФОК в нарушение ст. 94 Федерального закона № 44-ФЗ и условий контрактов осуществлялась при отсутствии исполнительной документации (всего таких фактов выявлено на сумму 1 793,4 тыс. р.), для подтверждения расходов отсутствовали акты освидетельствования скрытых работ, акт сдачи-приемки пусконаладочных работ и др.;
- часть бюджетных средств израсходована на оборудование, которое длительное время не используется (не установлено, вероятность его эксплуатации неизвестна, и проч.) всего на сумму 5 499 тыс. р.;
- условиями соглашений о предоставлении субсидии предусмотрена обязанность муниципальных образований предусмотреть в контрактах условие обоснования затрат на непредвиденные работы с предоставлением документов, подтверждающих выполнение данных видов работ. В нарушение ст. 94 Федерального закона № 44-ФЗ и условий контрактов имели место факты оплаты затрат на непредвиденные работы при отсутствии документов, подтверждающих выполнение данных видов работ, и расчетов, подтверждающих стоимость этих затрат (выявлено на сумму 4 988 тыс. р.);
- администрацией Жигаловского района принято решение и подписано дополнительное соглашение от 19.12.2022 к контракту от 21.06.2022 об увеличении цены контракта с 96 222,7 тыс. р. до 143 138,6 тыс. р., или на 48,8 % с превышением допустимого уровня (не более 30 %) на 18 049,1 тыс. р., что не соответствует специальным нормам, предусмотренным пунктом 8 части 1 статьи 95 Федерального закона № 44-ФЗ, пунктах 2, 3 постановления Правительства РФ от 09.08.2021 № 1315 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», подпунктом «ж» пункта 1 постановления Правительства РФ от 16.04.2022 № 680 «Об установлении порядка и случаев изменения существенных условий государственных и муниципальных контрактов, предметом которых является выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства, проведение работ по сохранению объектов культурного наследия», пунктом 14 Методики составления сметы контракта, предметом которого являются строительство, реконструкция объектов капитального строительства, утвержденной Приказом Минстроя России от 23.12.2019 № 841/пр (излишние расходы бюджетных средств);
<liпри осмотре и проведении строительно-технического исследования выявлены факты некачественно выполненных работ, ухудшающих эксплуатационные характеристики ФОК (на их оплату затрачено расчетно 26 703,1 тыс. р.), устранение недостатков может потребовать дополнительных расходов за счет средств местного бюджета.
Имели место нарушения правил ведения бухгалтерского учета, например:
- в нарушение ст. 10 Федерального закона «О бухгалтерском учете», п. 80 Инструкции по применению Плана счетов бюджетного учета, утвержденной Приказом Минфина России от 06.12.2010 № 162н муниципальными заказчиками перечисленные подрядчикам авансы отражались в бюджетном учете на счете 106 «Вложения в нефинансовые активы», на котором отражаются уже выполненные работы, а авансы следовало отражать на счете 206 «Расчеты по выданным авансам» (например, администрацией Алзамайского МО – авансы, перечисленные п/п от 28.11.2023 (23 252,6 тыс. р.) и от 07.03.2024 (12 260,5 тыс. р.). Нарушение порядка ведения бюджетного учета повлекло предоставление годовой бюджетной отчетности за 2023 год, содержащей недостоверные данные;
- в нарушение п. 23 Инструкции № 157н и Федерального стандарта «Основные средства» поставленное в процессе строительства ФОК р.п. Жигалово спортивное и медицинское оборудование, спортивный инвентарь и малые архитектурные формы приняты администрацией Жигаловского района к бюджетному учету не в сумме фактически произведенных капитальных вложений, что привело к занижению их балансовой стоимости на общую сумму 5 651,1 тыс. р., при этом на эту же сумму завышена стоимость здания ФОК. Искажение балансовой стоимости здания ФОК и оборудования нарушает требования ст. 13 Федерального закона «О бухгалтерском учете», согласно которым данные бухгалтерского учета должны давать достоверное представление о финансовом положении экономического субъекта;
- построенный ФОК д. Карлук после ввода в эксплуатацию следовало учитывать в составе имущества казны по счету 108.51 «Нефинансовые активы имущества казны» и осуществить передачу объекта из казны в оперативное управление муниципального учреждения культуры «Социально-культурный центр» Карлукского муниципального образования, которое на дату проверки фактически осуществляло его эксплуатацию без правовых оснований. В нарушение требований п. 1 ст. 10 Федерального закона «О бухгалтерском учете», п. 11 Инструкции № 157н, Федеральных стандартов «Основные средства» и «Государственная (муниципальная) казна» введенный в эксплуатацию ФОК отражен в бюджетном учете администрации Карлукского МО в составе основных средств при отсутствии правовых оснований.
Включение в объект закупки оборудования, которое технологически и функционально не связано с работами по строительству объекта, не соответствовало требованиям частей 55-57 статьи 112 Федерального закона № 44-ФЗ, согласно которым включение в контракт оборудования, предусмотренного проектной документацией и необходимого для обеспечения эксплуатации объекта, возможно при условии, если предметом контракта одновременно является подготовка проектной документации и выполнение работ по строительству объекта. Проверенными контрактами предмет закупки не предусматривал стадию проектирования, работы по строительству объекта необходимо было выполнить на основании уже разработанной и прошедшей государственную экспертизу ПСД. Поставка такого оборудования в рамках контракта на строительство объекта неэффективна и приводит к неоправданному повышению бюджетных расходов. В том числе за счет того, что к стоимости оборудования применяются коэффициенты по накладным расходам, прибыли, и др., применяемые в смете на строительные работы. Кроме того, закупаемые объекты (строительные работы и поставка немонтируемого оборудования) образуют разные товарные рынки. К примеру, по контракту на строительство ФОК г. Усолье-Сибирское поставлено 95 ед. немонтируемого спортивного инвентаря, 3 микроволновых печи, 7 телевизоров, холодильник бытовой, 2 чайника, кофемашина, кипятильник, всего на сумму 1 115 тыс. р.
Сравнительный анализ стоимости оборудования, поставленного в рамках контрактов на строительство ФОК, с ценами потенциальных поставщиков выявил значительный разброс цен и возможность приобретения оборудования по более низкой цене, что свидетельствует о необходимости проведения закупки оборудования отдельно путем конкурентных процедур. Например, вышка судейская мобильная для ФОК р.п. Жигалово поставлена по цене 20 тыс. р., тогда как по результатам проведения отдельной закупки оборудования по муниципальному контракту от 04.12.2023 такая же вышка для оснащения строящегося ФОК р.п. Балаганск приобретена за 8,5 тыс. р., что в 2,5 раза дешевле.
Для оценки эффективности использования бюджетных средств программой проведения данного контрольного мероприятия определены критерии эффективности.
Результаты оценки, проведенной на основании данных критериев, свидетельствуют о том, что использование выделенных бюджетных средств не привело к ожидаемому результату. Из 4 ФОК, которые должны были ввести в эксплуатацию в 2023 году, завершено строительство только 2 объектов. В ходе строительства исследуемых объектов сроки ввода в эксплуатацию неоднократно корректировались и переносились на более поздний период, не в полном объеме осваивались средства субсидии, в том числе по причине невыполнения подрядчиками обязательств по контрактам. При использовании бюджетных средств допускалась оплата фактически невыполненных работ, имели место нарушения графиков выполнения работ, отмечены случаи некачественного проведения работ на объектах. За недостижение установленного на 2022 год уровня технической готовности по ФОК д. Карлук и ФОК р.п. Жигалово в федеральный бюджет оплачен штраф за счет средств областного бюджета в размере 12 509,4 тыс. р.
Выявленные факты не позволяют признать использование выделенных на строительство ФОК бюджетных средств эффективным.
По мнению КСП, необходимо повысить роль Минстроя области в части реализации контрольных функций главного распорядителя бюджетных средств по эффективному расходованию бюджетных средств, направленных на реализацию мероприятий по строительству ФОК.
По результатам контрольного мероприятия отмечены длительные сроки строительства ФОК. Так, согласно проекту ФОК р.п. Жигалово (25 чел. в смену) продолжительность строительства должна составить 8 месяцев, при этом фактический срок строительства составил 40 месяцев (с 02.06.2020 по 21.09.2023) или более 3 лет. При предусмотренной проектом ФОК д. Карлук (25 чел. в смену) продолжительности строительства 7,7 месяцев, фактический срок строительства составил 43 месяца (с 03.06.2020 по 28.12.2023) или более 3,5 лет. Согласно заключению технологического и ценового аудита обоснования инвестиций на ФОК г. Усолье-Сибирское (68 чел. в смену) продолжительность строительства – 11,6 месяцев, проектом указанного объекта предусмотрен срок 13 месяцев, фактически на дату завершения контрольного мероприятия строительство объекта не завершено (начиная с 02.08.2022 составил уже 22 месяца, или около 2 лет). С учетом проектирования срок создания ФОК составляет около 5 лет.
Затраты на создание ФОК (включая проектирование, техническое присоединение, и др.) значительно отличаются. Так, при незначительном расхождении строительных объемов и параметров ФОК д. Карлук и ФОК р.п. Жигалово, построенных с использованием одного и того же типового проекта и в тот же временной период, затраты на их создание существенно отличаются (на ФОК р.п. Жигалово выше в 1,6 раза).
По мнению КСП, в качестве дополнительной меры контроля за строительством ФОК и расходованием на эти цели бюджетных средств целесообразно привлечение Минспорта области (например, для определения потребности в оснащении ФОК оборудованием, и проч.) и повышение взаимодействия всех заинтересованных сторон (включая Минстрой области, муниципальные образования, Минспорт области, и др.).
В целом, по результатам контрольного мероприятия выявлено нарушений на сумму 300 970,2 тыс. р., объем проверенных средств составил 584 547,9 тыс. р.
Отчет о результатах контрольного мероприятия направлен в Законодательное Собрание Иркутской области и Правительство Иркутской области.
Представления Контрольно-счетной палаты Иркутской области направлены в министерство строительства Иркутской области, администрацию муниципального образования «город Усолье-Сибирское», МКУ «Городское управление капитального строительства» (г. Усолье-Сибирское); администрацию Карлукского муниципального образования, администрацию муниципального образования «Жигаловский район».
В министерство финансов Иркутской области направлены уведомления о применении бюджетных мер принуждения в отношении муниципального образования «город Усолье-Сибирское», Карлукского муниципального образования, муниципального образования «Жигаловский район».
В администрацию Алзамайского муниципального образования и администрацию муниципального образования Балаганский район направлены информационные письма.
Материалы проверки администрации муниципального образования «Жигаловский район» направлены в СУ СК Российской Федерации по Иркутской области.
Копия отчета о результатах контрольного мероприятия направлена в Прокуратуру Иркутской области.