Объекты экспертно-аналитического мероприятия: министерство жилищной политики и энергетики Иркутской области; администрация муниципального образования «Усть-Ордынское» и ее структурные подразделения, подведомственные организации; администрация Киренского городского поселения и ее структурные подразделения, подведомственные организации; администрация Иркутского районного муниципального образования, включая муниципальные образования района, структурные подразделения, подведомственные организации; объекты параллельных мероприятий контрольно-счетных органов муниципальных образований Иркутской области (18 КСО МО).
Основные выводы
Институт концессионных соглашений установленный Законом №115-ФЗ, как форма государственно (муниципально) – частного партнерства, стал первым шагом в развитии социально-инфраструктурного комплекса страны.
Заключение концессионных соглашений по общему правилу осуществляется путём проведения торгов в форме конкурса или в рамках процедуры частной инициативы, только за 2022 год по стране было заключено 413 концессионных соглашений; порядка 17% объектов жилищно-коммунального хозяйства Иркутской области передано в концессию.
По данным ГАИС «Управление» на территории Иркутской области из 158 заключенных за весь период реализации концессионных соглашений в сфере коммунальной инфраструктуры значительная часть была расторгнута — 74 единицы или 46,8%, 84 находятся в стадиях реализации: «Создание / реконструкция» или «Эксплуатация». В рассматриваемый период с 2022 по 2024 годы на муниципальном уровне действовало 103 концессионных соглашения (для выборочного анализа использованы 45 концессионных соглашений).
Анализ целей и условий концессионных соглашений выявил следующее:
1) в основном обязательства концессионеров по объему инвестиций не соразмерны (в 55,6 % случаев) стоимости передаваемого имущества (45 Соглашений с размером инвестиций 5,4 млрд рублей и стоимостью имущества 6,9 млрд рублей (остаточная). Так, к примеру, по концессионным соглашениям Муниципального образования «город Черемхово» на объекты водоснабжения, водоотведения и «Полигон ТБО» инвестиционные обязательства составляют 2 млн рублей при стоимости переданного имущества 383,6 млн рублей (или 0,5%). Аналогичная ситуация по концессионным соглашениям холодного водоснабжения №2 и №3 от 01.08.2017 Усть-Кутского муниципального образования – суммарный размер инвестиций составляет 65,4 тыс. рублей при стоимости имущества 10 963,2 тыс. рублей (или 0,6%). КСП области отмечает, что концессии, в которых концессионер не принимает на себя инвестиционные обязательства и риски, а фактически занимается только эксплуатационной деятельностью, по сути, близки к аренде;
2) подавляющая часть инвестиций, предусмотренных концессионными соглашениями, осуществлена/планируется осуществить в период не позднее первой трети срока заключения такого соглашения (33 соглашения или 73 %). Вместе с тем, концессионные соглашения сроком действия более 25 лет, а также с отсроченными во времени инвестиционными обязательствами (за пределами 10-го года реализации), по мнению КСП области, имеют признаки «приватизации».
Так, к примеру, концессионное соглашение в отношении объектов теплоснабжения, расположенных на территории муниципального образования «Тайшетский район» от 18.10.2022 № 05-52-12/22 сроком действия 30 лет содержит условие об инвестиционных обязательствах до 2035 года в размере 16,2 млн рублей (менее 1 млн рублей ежегодно) за счет амортизационных отчислений без привлечения дополнительных собственных или заемных средств, при ежегодной валовой выручке от 40 до 115 млн рублей. Кроме того, мероприятия в рамках Соглашения не предусматривают строительство (реконструкцию) объектов, а связаны с заменой изношенного оборудования, что не соответствует цели концессии;
3) в 98% концессионных соглашений не определены конкретные и соразмерные меры ответственности при неисполнении сторонами концессионного соглашения обязательств, не прописаны размеры, условия и порядок выплаты неустойки. КСП области отмечает, что отсутствие в концессионных соглашениях механизмов защиты за нарушение обязательств лишает концедентов рычагов воздействия на концессионера и создает условия для коррупциогенных факторов, а также не способствует эффективному использованию государственных ресурсов и улучшению качества предоставляемых услуг населению Иркутской области;
4) в процессе их реализации концессионных соглашений изменением существенных условий подвергались всего 42,2 % соглашений. Лишь в 24,4 % концессионных соглашений (от общего количества) внесение изменений осуществлено в соответствии с требованиями Закона № 115-ФЗ. В основном изменения коснулись предельного расхода на реконструкцию объектов, а также уточнения долгосрочных параметров регулирования деятельности концессионера в осуществляемой сфере.
К примеру, изменения условий концессионного соглашения г. Иркутска по соглашению сторон в 2019 году в отношении размера концессионной платы произведено без наличия принятого решения органа местного самоуправления (часть 3 статьи 13 Закона №115-ФЗ в ред. от 25.04.2012); также при заключении концессионного соглашения в 2007 году не был учтен ряд существенных условий, предусмотренных типовыми соглашениями, утвержденными постановлениями Правительства РФ, и требованиями ч.9 ст.3 Закона № 115-ФЗ.
Комитетом по управлению муниципальным имуществом и жизнеобеспечению администрации Иркутского муниципального образования в 2022 году вследствие подписания дополнительного соглашения № 6 к концессионному соглашению от 27.06.2014 допущено нарушение ч. 13 ст. 3 Закона № 115-ФЗ (в редакции от 30.12.2021), выраженное в установлении в ходе исполнения соглашения платы концедента в сумме 69 843,2 тыс. рублей (бюджетные средства), которая направлена концессионеру (ООО «Ушаковская) на строительство 3-х новых объектов водоотведения в п. Пивовариха Иркутского района, при этом в первоначальной редакции соглашения (при проведении конкурса) плата концедента не предусмотрена. Фактически объекты за счет софинансирования из областного и местного бюджетов построены без проведения конкурентных процедур.
По информации УФАС Иркутской области только в 2023 году выявлено 40 нарушений антимонопольного законодательства, связанных с заключением и реализацией концессионных соглашений в коммунальной сфере, из них 25 связано с передачей органами местного самоуправления имущества без торгов и без заключения концессионных соглашений, в производстве находится 17 предупреждений и 60 предписаний. Систематические нарушения в данной сфере требуют методической поддержки со стороны региональной власти, направленной на обеспечение надлежащего процесса заключения концессионных соглашений. Основным аргументом органа местного самоуправления является необоснованно длительная процедура согласования проектов концессионных соглашений со стороны Министерства жилищной политики и энергетики Иркутской области.
Анализ реализации концессионных соглашений на соответствие первоначально установленным параметрам выявил следующее:
1) к одному из существенных условий концессионного соглашения, объектом которого являются объекты теплоснабжения, водоснабжения и (или) водоотведения, относятся значения долгосрочных параметров регулирования деятельности концессионера. Вместе с тем, в 9 концессионных соглашениях в нарушение пункта 1 статьи 42 Закона №115-ФЗ долгосрочные параметры тарифного регулирования на каждый год реализации не установлены (город Иркутск, город Черемхово, Иркутский район). В большинстве случаев (или 87%) после завершения проведения конкурсов и заключения концессионных соглашений не происходит корректировка долгосрочных параметров тарифного регулирования;
2) выявлено, что 66 % запланированных концессионных мероприятий не реализованы в срок; из 166 мероприятий, планируемых к завершению на 01.01.2024 – 53 (или 32%) имеют «нулевую» степень готовности;
3) плановые показатели установлены в концессионных соглашениях на 2021-2023 годы реализации в большинстве случаев – в 37 (или 82 %) в количестве 218, 235 и 257 показателей соответственно, в 29 % случаев – не достигнуты. В большей степени не достигнуты плановые значения за 2021-2023 годы по трем концессионным соглашениям Усть-Кутского муниципального образования: 22 показателя из 45.
КСП области отмечает, что более полная проработка всех условий концессионных соглашений, а также профессиональная вовлеченность в данный процесс всех участников концессии позволит заблаговременно оценить все имеющиеся организационные, технические, правовые, финансово-экономические риски и найти способы их снижения с целью своевременного выполнения мероприятий и достижения установленных плановых показателей;
1) отчетность представляется не в срок в 26 из 45 концессионных соглашений (или 58%); в 84 % случаев годовые отчеты о реализации соглашения не размещены концедентами в публичном доступе;
2) в соответствии со ст. 9 Закона №115-ФЗ порядок осуществления концедентом контроля за соблюдением концессионером условий устанавливается концессионным соглашением, результаты контроля оформляются актом и подлежат размещению концедентом в течение пяти рабочих дней с даты составления на официальном сайте концедента. В 47 % случаев в нарушение ч. 6 ст. 9 Закона №115-ФЗ фактический контроль концедентом не осуществлялся, акты составлены формально и (или) не размещаются в публичном доступе.
Целесообразно разработать муниципальные правовые акты, регламентирующие порядки осуществления контроля концедентом, предусматривающие сроки (периодичность) оформления актов контроля, утверждение форм таких актов.
К типичным нарушениям (недостаткам) при заключении и реализации концессионных соглашений также отмечено следующее:
— не исполняется требование ч.3 ст.4 Закона 115-ФЗ по утверждению и размещению на сайте www.torgi.gov.ru ежегодно в срок до 1 февраля перечней объектов, в отношении которых планируется заключение концессионных соглашений; перечень носит информационный характер, отсутствие объекта в перечне не является препятствием к заключению КС. Тем не менее, ежегодное утверждение публичной стороной реального перечня потенциальных объектов для заключения концессионных соглашений позволяет формировать процесс привлечения внебюджетных средств в общественную инфраструктуру более прозрачным и улучшает инвестиционную привлекательность отдельно взятого района, города или субъекта в целом;
— не реализуется норма ч.8 ст.3 Закона 115-ФЗ по страхованию риска случайной гибели и (или) повреждения объекта концессионного соглашения (право концессионера);
— в нарушение требований п.2 постановления Правительства РФ от 11.11.2006 № 673 наблюдается несоответствие содержания концессионных соглашений условиям примерного концессионного соглашения (сведения о технических параметрах, стоимости объектов, положения о размещении информации и др.);
— сроки договоров аренды земельных участков выходят за период действия концессионных соглашений;
— в нарушение требований ст. 42 Закона № 115-ФЗ концессионерами нарушаются сроки предоставления банковских гарантий (первая банковская гарантия представляется на момент подписания концессионного соглашения, следующая – начиная со второго года действия Соглашения до окончания срока первой);
— отмечен слабый контроль со стороны концедентов по исполнению условий концессионных соглашений, отсутствуют графики плановых осмотров и др.
Администрация Нижнеудинского МО, осуществляя бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства муниципальной собственности в объеме 358,5 млн. рублей, входящие в состав объекта концессионного соглашения при наличии зарегистрированного в установленном порядке обременения права собственности концедента, допустила нарушения установленных требований действующего бюджетного законодательства (п. 5 ст. 79, п. 6 ст. 78 Бюджетного кодекса РФ), требований Закона №115-ФЗ (ч.13. ст.3), Приказ Минфина России от 24.05.2022 № 82н «О Порядке формирования и применения кодов бюджетной классификации Российской Федерации, их структуре и принципах назначения», что привело к неправомерному использованию бюджетных средств в размере 358,5 млн. рублей, а в дальнейшем повлечет за собой нарушение установленных требований к бюджетному учету, в том числе бюджетной отчетности концедента. Материалы направлены в Нижнеудинскую межрайонную прокуратуру Иркутской области для принятия мер. Последней внесено представление от 16.08.2024 № 7-16-2024/Прдп593-24-20250046 главе Нижнеудинского МО с требованием принять меры к устранению причин и условий выявленных нарушений.
Концессионное соглашение, заключенное муниципальным образованием «Тайшетский район» и ООО «Теплоснабжение» от 18.10.2022 № 05-52-12/22 подписано с несоблюдением порядка осуществления сделок, связанных с конфликтом интересов заинтересованными сторонами, являющимися близкими родственниками, что является нарушением требований, закрепленных в части 4.1 статьи 12.1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». В силу данных обстоятельств концессионное соглашение подлежит расторжению.
Решением Тайшетского городского суда от 14.02.2024 полномочия мэра муниципального образования досрочно прекращены в связи с утратой доверия за несоблюдение ограничений, запретов, неисполнение обязанностей, установленных Федеральным законом № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
Материалы по данным фактам находятся в Тайшетской межрайонной прокуратуре Иркутской области для анализа состояния законности и принятия мер.
Комитетом по управлению муниципальным имуществом и жизнеобеспечению администрации Иркутского муниципального образования в 2022 году вследствие подписания дополнительного соглашения № 6 к концессионному соглашению от 27.06.2014 (ID 1996) допущено нарушение ч. 13 ст.3 Закона № 115-ФЗ (в редакции от 30.12.2021), выраженное в установлении в ходе исполнения соглашения платы концедента в сумме 69 843,2 тыс. рублей, которая направлена концессионеру (ООО «Ушаковская») на строительство 3-х новых объектов водоотведения в п. Пивовариха Иркутского района при этом в первоначальной редакции концессионного соглашения (при проведении конкурса) плата концедента не предусмотрена. Фактически объекты за счет софинансирования из областного и местного бюджетов построены без проведения конкурентных процедур.
При заключении концессионных соглашений на объекты коммунальной инфраструктуры муниципальные образования часто сталкиваются с проблемой отсутствия потенциальных участников конкурсов.
Немаловажным фактором является и сфера реализации концессионного соглашения. Для проектов водоснабжения и водоотведения наличие государственной поддержки в виде софинансирования является ключевым фактором, но даже при такой поддержке проекты характеризуются длительными сроками окупаемости, что отпугивает инвесторов и требует более гибких и выгодных концессионных условий.
«Нулевые (небольшие) инвестиции» концессионных соглашений как правило предусматриваются в муниципальных образованиях с низкой плотностью населения, где предоставление коммунальных услуг носит исключительно социальный характер и не представляет экономического интереса для частного инвестора. Преимущественно такие объекты тепло-водоснабжения используются для обслуживания исключительно бюджетной сферы, так как население использует собственные скважины и системы отопления.
Недоступность механизма концессии для многих муниципальных образований обусловлена низкой квалификацией (отсутствием) кадров, отсутствием достоверной оценки объектов коммунального хозяйства (показатели физического износа), актуализированных схем теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения. Неприменение муниципальными образованиями механизмов защиты от недобросовестных инвесторов лишает концедента рычагов воздействия на концессионера, что является недостатком данной формы взаимодействия с частным партнером.
Внешняя среда меняется динамично, и чтобы концессия нашла массовое применение необходимы поправки в Закон № 115-ФЗ. В ближайшее время на федеральном уровне ожидаются законодательные изменения по долгосрочной тарифной политике, а также упрощению процедур заключения (корректировки) концессионных соглашений в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия направлен в Законодательное Собрание Иркутской области и Правительство Иркутской области.
Копия отчета направлена в Счетную палату Российской Федерации, Некоммерческую организацию «Ассоциация муниципальных образований Иркутской области» и ОГКУ «Центр энергоресурсосбережения».
В Правительство Иркутской области направлено информационное письмо.