Объекты экспертно-аналитического мероприятия: министерство строительства Иркутской области, министерство образования Иркутской области, министерство здравоохранения Иркутской области, министерство спорта Иркутской области, министерство жилищной политики и энергетики Иркутской области, ОГКУ «Единый заказчик в сфере строительства Иркутской области», муниципальные заказчики..
Основные выводы
Иркутская область в 2022 — 2023 г.г. участвовала в реализации 12 национальных проектов и Комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры, реализовывалось 47 региональных проектов (далее – РП).
Финансовое обеспечение в 2022 году осуществлено в отношении 43 РП, в 2023 году – в отношении 41 РП. Сводной бюджетной росписью областного бюджета на реализацию РП в 2022 году предусмотрено 42, 8 млрд. р., в 2023 году предусмотрено 37, 3 млрд. р. Средства освоены не в полном объеме.
В целях экспертно-аналитического мероприятия в рамках пяти региональных проектов осуществлена выборка контрактов и проанализирована реализация мероприятий по осуществлению капитальных вложений в создание 27 объектов капитального строительства:
— 9 объектов – РП «Современная школа» национального проекта «Образование» (Е1);
— 3 объекта – РП «Чистая вода» национального проекта «Жилье и городская среда» (F5);
— 6 объектов – РП «Модернизация первичного звена здравоохранения» национального проекта «Здравоохранение» (N9);
— 6 объектов – РП «Содействие занятости» национального проекта «Демография» (P2);
— 3 объекта – РП «Спорт — норма жизни» национального проекта «Демография» P5.
Из региональных проектов, отобранных для исследования, наибольшие объемы капитальных вложений отмечаются по РП «Современная школа», этот же проект лидирует по количеству объектов.
Экспертно-аналитическое мероприятие показало, что несмотря на то, что результаты федеральных и региональных проектов достигаются через планирование, распределение и использование бюджетных средств, в том числе в отношении муниципальных объектов в рамках межбюджетных отношений, усматривается несогласованность проектной деятельности с бюджетными процессами, правовая неопределенность процедур формирования перечня объектов капитальных вложений муниципальной собственности для включения их в региональные проекты с целью реализации в рамках федеральных проектов с привлечением средств федерального бюджета, недостаточное регулирование межведомственного взаимодействия.
Принятием Положения о проектной деятельности в новой редакции, устранившего имевшиеся ранее многие недостатки, они не исключены полностью.
Остаются неурегулированными критерии принятия решений о включении объектов капитальных вложений в перечень объектов, софинансирование которых осуществляется из федерального бюджета в рамках федеральных проектов (в федеральные нефинансовые и финансовые соглашения).
Порядок обоснования включения в региональные проекты объектов капитальных вложений не предусмотрен, что требуется, принимая во внимание, что региональные проекты направлены на достижение целей и результатов в условиях временных и ресурсных ограничений.
Положения о предоставлении субсидий из областного бюджета местным бюджетам на софинансирование капитальных вложений в объекты муниципальной собственности, которые осуществляются из местных бюджетов, в целях реализации мероприятий по строительству, реконструкции образовательных организаций, утвержденное постановлением Правительства Иркутской области от 11.05.2016 № 265-пп (далее — Положение о предоставлении субсидий № 265-пп), Положение о предоставлении субсидий из областного бюджета местным бюджетам на софинансирование капитальных вложений в объекты муниципальной собственности, которые осуществляются из местных бюджетов, в целях реализации мероприятий по выполнению проектных и изыскательских работ, строительству, реконструкции объектов в сфере физической культуры и спорта, в том числе при одновременном выполнении работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию объектов в сфере физической культуры и спорта, утвержденное постановлением Правительства Иркутской области от 20.05.2016 № 296-пп, соответственно в сфере образования, спорта, не являлись инструментом планирования объектов капитальных вложений для их реализации в рамках региональных проектов, поскольку не предусматривают процедур отбора объектов для включения их в региональные проекты, не единообразно регулируют цели предоставления субсидий.
Дополнение Положений о предоставлении субсидий нормами о согласовании мероприятий Штабом при Правительстве Иркутской области по вопросам осуществления капитальных вложений в объекты капитального строительства в Иркутской области не обеспечило полноту регулирования при отсутствии в Положении о Штабе при Правительстве области порядка внесения муниципальными образованиями и рассмотрения Штабом предложений. Такие нормы в Положениях о предоставлении субсидий являются избыточными, принимая во внимание, что решения Штаба носят рекомендательный характер. Нормы содержат коррупциогенный фактор, поскольку отбор муниципальных образований ставится в зависимость от субъективного решения Штаба, принятого вне бюджетных процедур.
КСП области полагает, что в целях повышения эффективности осуществления проектной деятельности в Положении о проектной деятельности следует предусмотреть нормы об определении муниципальных объектов капитальных вложений для включения их в перечень объектов, реализуемых в рамках федеральных проектов, по результатам отборов, осуществляемых участниками проектной деятельности в установленном порядке в соответствии с бюджетным законодательством, в порядке, предусмотренном Правилами, устанавливающими общие требования к формированию, предоставлению и распределению субсидий местным бюджетам из областного бюджета, а также порядок определения и установления предельного уровня софинансирования Иркутской области (в процентах) объема расходного обязательства муниципального образования Иркутской области, утвержденными постановлением Правительства Иркутской области от 24.09.2018 № 675-пп (далее — Правила № 675-пп).
В силу норм ст. 139 БК РФ, Правилами № 675-пп, Положения о предоставлении субсидий № 265-пп не допускается произвольное принятие решений и осуществление действий уполномоченными органами по распределению субсидий муниципальным образованиям, в том числе, если условие о наличии проектной документации, получившей положительное заключение госэкспертизы, не соблюдено.
Однако с несоблюдением требований законодательства в 2021-2023 г.г. доведены до муниципальных образований, затем распределены путем включения распределения в областной бюджет и предоставлены из областного бюджета субсидии, источником финансирования которых являлись средства федерального бюджета, выделенные в рамках ФП «Современная школа», «Содействие занятости» на объекты «СОШ на 1550 мест по ул. Ярославского в г. Иркутске», «СОШ на 1 225 мест в мкр. Союз г. Иркутска», «СОШ на 1 275 мест в ж.р. Центральный г. Братска», «Детский сад в мкр. Лисиха г. Иркутска», «Детский сад в мкр. Березовый, р.п. Маркова на 490 мест» с целью обеспечения заключения муниципальными образованиями «комплексных» муниципальных контрактов (на одновременное выполнение проектных работ и строительства объектов).
В рамках реализации мероприятий РП «Современная школа», «Содействие занятости» целевое назначение субсидий и результаты использования субсидий (достижение стопроцентной строительной готовности объектов), предусмотренные Положением о предоставлении субсидий № 265-пп, не согласовывались с целевым назначением субсидий из федерального бюджета и результатом их использования (количество созданных новых (дополнительных) мест в общеобразовательных организациях субъекта РФ, в дошкольных организациях для детей в возрасте от 1,5 до 3 лет).
Участие муниципальных образований в региональных проектах ни в Положении о проектной деятельности, ни в Положениях о предоставлении субсидий с установлением их ответственности за достижение показателя результативности субсидий, предусмотренных соглашениями о предоставлении субсидий из областного бюджета, не предусмотрено.
Исключение в 2024 г. из федерального проекта (добровольный отказ от федерального финансирования) таких крупных и дорогостоящих объектов как СОШ на 1 225 мест в мкр. Союз г. Иркутска, СОШ на 1 275 мест в ж.р. Центральный г. Братска стало следствием недостаточного правового регулирования и несогласованных действий участников проектной деятельности (министерства образования и министерства строительства) в части отбора проектов для включения их в перечень объектов РП «Современная школа», софинансируемых из федерального бюджета.
Федеральное финансирование, выделенное на строительство этих двух объектов на 2024 год в объеме 1 441 513,4 тыс. р. исключено, с постановкой также вопроса о возврате в федеральный бюджет субсидий, использованных в 2023 году, в объеме 247 145,6 тыс. р.
По мнению КСП области, по этому факту имеют место замечания и к Министерству просвещения РФ (далее — Минпросвещение РФ), которым, во-первых, по результатам рассмотрения заявок Иркутской области, направленных в январе 2022 года, заявки приняты при наличии очевидной невозможности создания таких крупных объектов капитальных вложений в оставшееся до истечения срока действия ФП «Современная школа» (декабрь 2024 г.) в отсутствие проектной документации, создание которой занимает период не менее 12 месяцев.
Во-вторых, финансовое обеспечение из федерального бюджета было предусмотрено на плановый период 2023-2024 г.г. и было доведено в мае 2022 г., что заведомо влекло невозможность достижения результатов за 2 года.
В дальнейшем, ни органами государственной власти Иркутской области, ни Минпросвещения РФ меры к продолжению обеспечения софинансирования из федерального бюджета проектов, не приняты.
В настоящее время финансирование создания столь значимых для Иркутской области объектов, сметной стоимостью каждый более 3 млрд. р., и, в конечном счете, получение результатов в виде создания новых мест в образовательных организациях, находится под угрозой.
Полагаем, что органам государственной власти Иркутской области следует проработать вопрос с Минпросвещения РФ о включении реализации этих объектов в новые федеральные проекты.
Экспертно-аналитическое мероприятие показало, что процедуры управления капитальными вложениями за пределами федеральных и региональных проектов были и продолжают оставаться несовершенными, в рамках (или для) реализации региональных проектов не урегулированы вообще.
Управление капитальными вложениями на уровне области не имеет строгой системы и механизмов, порядок принятия решений о бюджетных инвестициях несовершенный, решения о бюджетных инвестициях не играют необходимую управленческую и организационную роль.
Положение о порядке осуществления бюджетных инвестиций в форме капитальных вложений в объекты государственной собственности Иркутской области за счет средств областного бюджета, утвержденное постановлением Правительства Иркутской области от 31.07.2015 №374-пп, регулирует отношения, связанные с принятием решений об осуществлении бюджетных инвестиций в объекты государственной собственности формально, содержит несогласованность с бюджетным законодательством, не обеспечивает качественное управление капитальными вложениями путем принятия проработанных решений об осуществлении бюджетных инвестиций в форме капитальных вложений в объекты областной государственной собственности, в том числе в рамках проектной деятельности.
Решения о бюджетных инвестициях, принятые министерством здравоохранения, управленческую функцию не выполняли, правовым основанием для планирования бюджетных ассигнований на осуществление бюджетных инвестиций не являлись.
По мнению КСП области, решения об осуществлении бюджетных инвестиций в форме капитальных вложений в объекты областной государственной собственности должно принимать Правительство Иркутской области на основании подготовленных министерством строительства по согласованию с отраслевыми исполнительными органами государственной власти области проектов таких решений.
Анализ принятых на муниципальном уровне решений об осуществлении бюджетных инвестиций также показал, что решения, в основном, формальные, не проработанные, не содержат необходимой информации об объектах инвестиций, не являлись основанием для планирования объемов ассигнований в местных бюджетах, в том числе по причине неполноты содержащихся в них данных, что может быть следствием некачественного правового регулирования этих процедур в муниципальных порядках за отсутствием общих требований к таким правовым актам.
Следует отметить, что на федеральном уровне отсутствуют единые методологические ориентиры в форме правового акта, устанавливающего общие требования к таким порядкам, модельного правового акта, или методологического документа, позволяющие обеспечивать принятие на областном и муниципальном уровнях качественные, концептуально единообразные организационные правовые акты, с учетом положений бюджетного законодательства.
Неосвоение в 2021 году средств федерального бюджета в объеме 68 900,0 тыс. р по причине позднего заключения федерального финансового соглашения о предоставлении субсидий, не оперативности органов государственной власти области по распределению субсидий муниципальному образованию, не привело к увеличению объемов субсидий в последующем финансовом периоде (2022-2023 годы), что свидетельствует о фактическом предоставлении субсидий из федерального бюджета в меньшем от расчетного объеме.
Субсидии муниципальному образованию г. Иркутск в последующем профинансированы за счет средств областного бюджета.
В рамках РП «Современная школа» контрольные точки и результаты не согласованы. Несогласованность комплексного результата этих региональных проектов, предусматривающего не только строительство объектов недвижимого имущества (осуществление капитальных вложений), но и оснащение их не монтируемыми средствами обучения и воспитания, соответствующими современным условиям, в соответствии с Перечнем, утвержденным Приказом Минпросвещения РФ № 804, с контрольными точками, является следствием нечетких правил предоставления субсидий из ФБ, что на практике создавало неопределенность в определении момента оснащения строящихся объектов в сфере образования средствами обучения и воспитания и создавало условий для нарушений в сфере закупок.
За исследуемый период из 27 объектов в запланированные сроки показатель результативности субсидий, выражавшийся во вводе объектов в эксплуатацию, создании дополнительных мест в образовательных организациях, достигнут по 4-м объектам (что составляет 15% в рамках выборки контрактов):
— в 2022 году: «МДОУ детский сад на 150 мест г. Саянска»,
— в 2023 году: «МБОУ г. Иркутска СОШ №57», «СОШ на 250 мест г. Тулун», «Детский сад на 145 мест в д. Усть-Куда».
Из исследуемых объектов установленные сроки достижения результата не наступили по 6 объектам (22%), из которых по 4 объектам результат необходимо достигнуть по итогам текущего (2024) года: поликлиника в п. Качуг, детская поликлиника в п. Залари, ФОК в г. Зиме, СОШ по ул. Ярославского в г. Иркутске; по 2 объектам – по итогам 2025 года: новое здание поликлиники № 15 г. Иркутска, детская поликлиника в п. Усть-Ордынский.
Сроки ввода в эксплуатацию были изменены по 13-и объектам.
Всего по итогам 2024 года необходимо ввести 10 объектов капитального строительства.
В связи с недостижением в установленный срок и с учетом высоких рисков недостижения результатов в установленный срок 4 объекта (15%) исключены из региональных проектов, направленных на достижение результатов федеральных проектов, их финансирование продолжается за счет средств областного и местного бюджетов:
-срок установлен до 31.12.2023 — Детский сад на 240 мест в г. Тулун, Детский сад на 490 мест в мкр. Березовый р.п. Маркова Иркутского района;
-срок установлен до 31.12.2024 — СОШ на 1 225 мест в мкр. Союз г. Иркутска, СОШ на 1 275 мест в ж. р. Центральный г. Братска.
За недостижение установленного на 2022 год (ФОКи) и на 2023 год (школа и участковая больница) результата Иркутская область по 4 объектам по требованию федеральных органов привлечена к ответственности в виде возврата в федеральный бюджет средств областного бюджета в общей сумме 103 628,5 тыс. р., в том числе по ФОКу в р.п. Жигалово – 6 274,9 тыс. р., ФОКу в д. Карлук Иркутского района – 6 234,5 тыс. р., зданию начальной школы СОШ № 53 г. Иркутска – 48 303,2 тыс. р., зданию Тангуйской участковой больницы в Братском районе — 42 815,9 тыс. р.
Одной из причин недостижения результатов использования субсидий в установленные сроки в Иркутской области являлись недобросовестность подрядчиков и не всегда оперативное реагирование заказчиков на риски.
Анализ причин изменения сроков достижения результатов мероприятий региональных проектов, недостижения результатов (вплоть до исключения из федеральных/региональных проектов) в разрезе региональных проектов не выделил каких-то особенностей, свойственных проектам. Однако отклонение фактических сроков достижения результатов от плановых характерно и заметно для крупных, дорогостоящих объектов, где сроки подготовки проектной документации, прохождения государственной экспертизы и строительства длительные, что не всегда принимается во внимание при планировании мероприятий.
В остальном причины переноса сроков достижения результатов индивидуальны, обусловлены характером мероприятий, особенностями территорий и ответственностью заказчиков.
В целом отмечается слабое управление рисками как муниципальными заказчиками (администрация Жигаловского района), так и областным заказчиком (ОГКУ «Единый заказчик» в отношении объектов «Тангуйская участковая больница ОГБУЗ «Братская районная больница», «ОГБУЗ «Тайшетская районная больница» Шелеховская участковая больница»).
Для реализации РП «Современная школа» характерно наличие разного рода проблем, присутствуют факты исключения объектов капитальных вложений из региональных проектов.
Государственными и муниципальными заказчиками активно применялось федеральное законодательство, разрешающее изменение существенных условий контрактов.
По всем 27 объектам изменялись существенные условия контрактов, включая срок выполнения работ, цену контракта, иные условия (размер аванса, изменение графика выполнения работ по этапам, графика оплаты, др.). Количество внесенных изменений варьировалось от 1 до 20.
Сроки выполнения работ изменялись по 14 объектам, что составляет 51,8% от общего количества выборки, сроки продлялись от 1,5 до 16 месяцев (с учетом приостановки).
Изменение цены контрактов произведено по 19 объектам в диапазоне от 4,3% до 48,8%, что связано, в основном, с увеличением стоимости строительных ресурсов и осуществлялось при наличии положительного заключения госэкспертизы об оценке достоверности сметной стоимости в соответствии с требованиями законодательства.
Также, цена контракта корректировалась после получения положительного заключения госэкспертизы на проектную документацию с оценкой сметной стоимости строительства в рамках «комплексных» контрактов, заключенных в соответствии с ч.ч. 56, 57 ст. 112 Федерального закона № 44-ФЗ.
По ряду объектов увеличение сметной стоимости строительства после завершения подготовки проектной документации и получения положительного заключения госэкспертизы превышает возможность максимального увеличения цены контракта, которое в силу п. 1 ч. 62 ст. 112 Федерального закона № 44-ФЗ ограничено 30%.
— детский сад в мкр. Лисиха г. Иркутска на 42,2% от цены контракта;
— СОШ на 1 550 мест по ул. Ярославского г. Иркутска на 35,4%;
— СОШ в ж.р. Центральный г. Братска на 76,06%.
В рамках ранее проведенных контрольных мероприятий КСП области отмечены факты неправомерного внесения изменений в существенные условия контракта (ФОК в р.п. Жигалово).
Результаты экспертно-аналитического мероприятия свидетельствуют о наличии проблемных вопросов применения Федерального закона № 44-ФЗ в части включения закупок поставки оборудования в закупки работ по строительству, в части увеличения цены контрактов не более чем на 30%.
На основании обращения КСП области ФАС России, УФАС по Иркутской области по отдельным контрактам признали включение закупок оборудования, функционально и технологически не связанного со строительством, в описание закупок работ по строительству, нарушением Федерального закона № 44-ФЗ.
Принимая во внимание, что включение поставки оборудования в целях оснащения строящихся объектов в закупки работ по строительству характерно для всей социальной сферы (здравоохранение, образование, спорт, культура), нарушения в этой части допускаются не только органами местного самоуправления, но и ОГКУ «Единый заказчик», КСП области полагает необходимым рекомендовать Правительству Иркутской области и Ассоциации муниципальных образований Иркутской области проработать эти вопросы и принять меры к организации оснащения строящихся зданий с соблюдением ч.3 ст. 17 Федерального закона о защите конкуренции.
По мнению КСП области, допущению нарушений, в том числе, способствовали несовершенные нормы Федерального закона № 44-ФЗ. Так, при наличии в градостроительном законодательстве урегулированных отношений, связанных с технологическим и инженерным оборудованием, необходимым для эксплуатации таких объектов, норма ч. 57 ст. 112 Федерального закона № 44-ФЗ является избыточной.
Кроме этого, в силу своей неопределенности в части того, какое оборудование следует относить к необходимому для эксплуатации объекта, норма ч. 57 ст. 112 Федерального закона № 44-ФЗ создает условия для неправильного ее понимания и применения, для широты усмотрения заказчиков.
Усматривается конфликт норм ч. 57 ст. 112, ч. 1 ст. 8, п.1. ч. 1 ст. 33 Федерального закона № 44-ФЗ между собой, поскольку норма ч. 57 ст. 112 создает условия для ограничения конкуренции в рамках формирования заказчиком описания закупки.
Как показали результаты ЭАМ, норма ч. 57 ст. 112 Федерального закона № 44-ФЗ не обеспечивает эффективное использование бюджетных средств. Анализ закупок в сфере образования показал, что предметом поставок предусматривалось не только оборудование, необходимое для эксплуатации объекта, но и средства обучения и воспитания, в числе которых предусмотрен инвентарь.
Оборудование, необходимое для обеспечения эксплуатации объекта, и средства обучения и воспитания образуют разные товарные рынки, каждый из которых имеет свой круг хозяйствующих субъектов.
С целью повышения эффективности планирования и расходования бюджетных средств усматривается необходимость корректировки Федерального закона № 44-ФЗ. Полагаем, что в числе оснований для внесения изменений в существенные условия контракта необходимо предусмотреть решение антимонопольного органа о нарушении требований Федерального закона № 44-ФЗ при описании заказчиком предмета закупки.
Также отмечается, что норма пп.а) п.1 ч. 62 ст. 112 Федерального закона № 44-ФЗ не учитывает возможность увеличения стоимости строительства, подтвержденную госэкспертизой, выше, чем 30% с учетом продолжающегося непрогнозируемого роста цен на строительные материалы и оборудование, удорожание логистического сообщения (учитывая, например, что г. Братск расположен на севере Иркутской области).
В рамках РП «Современная школа», «Содействие занятости» предмет соглашений, направления расходования субсидий, вытекающие из правил предоставления субсидий из федерального бюджета, не давали ясного представления о цели предоставления субсидий. Наименования и значения результатов (создано новых мест в общеобразовательных организациях) не согласовывались с типом мероприятий («Строительство (реконструкция, техническое перевооружение, приобретение) объекта недвижимого имущества», ед. изм.- место).
Более точно цели и условия предоставления субсидий регулировались в рамках ГП «Развитие здравоохранения». Уровень софинансирования из ФБ составил 94,75%.
В рамках ГП РФ «Развитие образования» правила и фактический расчет субсидий с применением понижающих коэффициентов не обеспечивал уровень софинансирования, предусмотренный в соглашениях, в размере 96%.
Федеральным финансовым соглашением от 10.11.2021 между Минпросвещения РФ и Правительством Иркутской области предусмотрено предоставление в 2021-2023 годах субсидий из федерального бюджета в общей сумме 669,5 млн. р., что ниже расчетного объема субсидий на 45,7 млн. р., отраженного в заявке (МБОУ СОШ г. Иркутска №75, МБОУ СОШ г. Иркутска №53, МБОУ СОШ г. Иркутска №57).
Отмечено незначительное финансирование из федерального бюджета отдельных объектов дошкольного образования (по 5 000,0 тыс. р. на 4 детских сада: в мкр. Лисиха г. Иркутска, в д. Усть-Куда, в мкр. Березовый р.п. Маркова Иркутского района, г. Тулуне).
Средства из федерального бюджета, размер которых в цене контрактов занимал незначительную долю (1-2%), не влияли на достижение результата по созданию дополнительных мест для детей в дошкольных образовательных организациях.
Формирование объемов субсидий из федерального бюджета с учетом расходов на оснащение средствами обучения и воспитания не привело к установлению в федеральных финансовых соглашениях обязательств субъекта РФ по осуществлению оснащения объектов немонтируемыми средствами обучения и воспитания.
Отчет по результатам экспертно-аналитического мероприятия направлен в Законодательное Собрание Иркутской области и Правительство Иркутской области.
Копия отчета направлена в Счетную палату Российской Федерации.
В Правительство Иркутской области, Ассоциацию муниципальных образований Иркутской области, мэру муниципального образования г. Иркутска, мэру муниципального образования г. Братска направлены информационные письма.