Объекты мероприятия: министерство финансов Иркутской области.
Основные выводы
Базовыми факторами, в совокупности влияющими на основные параметры областного бюджета и определяющими рамки и направления долговой политики Иркутской области, являются рост социальных обязательств региона, темп инфляции, динамика цен на нефть марки Urals, бюджетная и налоговая политики, осуществляемые Минфином России, и денежно-кредитная политика Банка России, в т.ч. установление курса валют и ставки рефинансирования ЦБР, акты Контрольно-счетных органов РФ, а также требования дополнительных соглашений о реструктуризации бюджетных кредитов Минфина России.
В соответствии с Основными направлениями государственной долговой политики Иркутской области на 2024-2026 годы, утвержденными распоряжением Правительства Иркутской области от 19.10.2023 № 700-рп, одной из основных целей управления государственным долгом Иркутской области является стабилизация показателей долговой устойчивости региона, в том числе за счет осуществления сдержанной долговой политики Иркутской области.
В соответствии с оценкой долговой устойчивости субъектов РФ, проведенной Минфином России с использованием показателей, предусмотренных ст. 107.1 БК РФ, в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 04.03.2020 № 227, в 2023 году (по итогам 2022 года) Иркутская область отнесена к субъектам РФ с высоким уровнем долговой устойчивости.
Верхний предел государственного долга Иркутской области на 2024 год (по состоянию на 1 января 2025) утвержден Законом № 161-ОЗ в размере 51 784,4 млн руб. (21,9% к утвержденному годовому объему налоговых и неналоговых доходов). Статьями 106 и 107 БК РФ ограничены предельный объем заимствований субъекта РФ и верхний предел государственного долга субъекта РФ: верхний предел госдолга не должен превышать объем доходов областного бюджета без учета безвозмездных поступлений. Указанные требования соблюдены в Законе № 161-ОЗ (редакция от 20.12.2023 и от 01.07.2024).
Экспертиза показала, что Минфином области активно используется привлечение бюджетных кредитов, предоставляемых Минфином России, Казначейством России, а также Управлением Федерального казначейства по Иркутской области, для покрытия частичного дефицита областного бюджета, пополнения ликвидности единого счета и целей инфраструктурного развития. Необходимо отметить, что привлекаемые бюджетные кредиты являются наиболее дешевыми (от 0,1% до 3,0% годовых) и наименее рискованными заемными средствами для областного бюджета. Кроме того, с 2014 года Минфином области применяются предлагаемые Минфином России инструменты реструктуризации задолженности и перекредитования (2017, 2020, 2021 годы), что периодически влияет на снижение долговой нагрузки в рамках одного финансового года, но перекладывает расходы на погашение реструктурированных кредитов на будущие периоды.
При этом экспертиза показала, тенденцию значительного сокращения расходов на обслуживание госдолга Иркутской области в 2022-2023 годы при использовании исключительно бюджетных кредитов на покрытие бюджетного дефицита (в среднем уменьшение ежегодных платежей в 7,3 раза по сравнению с периодом 2015-2021 годов). При этом, в плановых значениях на 2024 год (в ред. Закона № 161-ОЗ от 01.07.24) при планируемом увеличении привлечения коммерческих кредитов и сокращении бюджетных кредитов сумма расходов на обслуживание в силу действующих высоких рыночных процентных ставок утверждена в объеме 1 608,4 млн руб., что в 12,4 раза больше аналогичных расходов прошлого года (128,2 млн руб.).
В свою очередь, активное бюджетное кредитование, а также проведение реструктуризаций задолженности накладывает на Иркутскую область ряд существенных ключевых ограничений по таким параметрам, как дефицит бюджета, госдолг Иркутской области, объем долговых обязательств по государственным ценным бумагам и коммерческим кредитам, а также ставка привлечения кредитов кредитных организаций на 2024 год и предстоящий период. Ключевые условия установлены в соответствующих дополнительных соглашениях о реструктуризации бюджетных кредитов, заключенных к соглашениям о предоставлении кредитов для частичного погашения дефицита бюджета (в соответствии с Правилами реструктуризации № 1531), а также о предоставлении бюджетных кредитов для погашения бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов РФ (в соответствии с Правилами реструктуризации
№ 1029).
Необходимо отметить, что с 2020 года в связи с нестабильной экономической ситуацией, возрастанием расходных обязательств и замедлением темпов роста доходов регионов Правила № 1531 и Правила № 1029 (а также соответствующие дополнительные соглашения о реструктуризации) претерпевают ежегодные изменения ввиду соответствующих изменений БК РФ в части временного ослабления ограничений по параметрам государственного долга и дефицита (ст. 92.1, ст. 107 БК РФ).
В 2024 году общая доля долговых обязательств в общем объеме доходов областного бюджета без учета безвозмездных поступлений (предельный уровень государственного долга) не должна превышать 20%. В то же время Правилами реструктуризации № 1531 установлен перечень расходов областного бюджета, на объем которых возможно превысить ограничения уровня государственного долга.
При этом в текущей редакции абзаца 7 пп. «в» п. 5 основного дополнительного соглашения от 18.09.2020 № 7/6/5/5/5/5 на 01.01.2026 и на 01.01.2027 (т.е. по итогам исполнения в 2025 году и в 2026 году соответственно) предусмотрено снижение ограничения по объему государственного долга Иркутской области к объему налоговых и неналоговых доходов региона с 20,0% до 23,0%.
На уровень госдолга субъекта РФ влияют также ограничения по дефициту бюджета, так как государственные заимствования Иркутской области являются источниками финансирования дефицита бюджета. На 2024 год установлен предельный уровень дефицита областного бюджета в объеме 32 341,0 млн руб., что составляет 13,7% к общему объему доходов без учета безвозмездных поступлений с учетом превышения ограничений, предусмотренных ст. 92.1 БК РФ, в то время как соглашениями о реструктуризации предусмотрено 10,0%.
В то же время ст. 10 Законом 520-ФЗ предусмотрена возможность превышения предельного размера дефицита бюджета на 2024 год без внесения изменений в Закон о бюджете на сумму бюджетных ассигнований, направленных на финансовое обеспечение мероприятий, связанных с предотвращением влияния ухудшения геополитической и экономической ситуации на развитие отраслей экономики, и дополнительных мероприятий в сфере национальной обороны и национальной безопасности, включая осуществление мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, а также мероприятий, связанных с оказанием содействия в подготовке и проведении выборов Президента РФ. По расчетам КСП области, с учетом возможного превышения предельного размера дефицита бюджета по итогам 2024 года в сумме 3 774,2 млн руб., размер дефицита бюджета может составить 36 115,2 млн р. или 15,3 %. Соответственно объем государственного долга по итогам года может быть увеличен на эту же сумму бюджетных ассигнований.
По состоянию на 01.07.2024 объем госдолга Иркутской области составил 31 336,1 млн руб. (13,7% к утвержденному годовому объему налоговых и неналоговых доходов), что на 7 860,5 млн руб. или 33,5% выше фактического объема госдолга, сложившегося на 01.01.2024 года, но не превышает утвержденного верхнего предела госдолга.
По состоянию на 01.01.2024 года в составе госдолга Иркутской области отсутствовали государственные ценные бумаги и кредиты коммерческих банков. Размещение государственных ценных бумаг Иркутской области прекращено с 2017 года, привлечение коммерческих кредитов с 2022 года. Аналогично на 01.04.2024 и на 01.07.2024 долговой портфель Иркутской области представлен исключительно бюджетными кредитами Минфина России и УФК по Иркутской области.
Программа государственных внутренних заимствований Иркутской области
на 2024 год (в редакции Закона № 161-ОЗ от 01.07.2024) включает 2 направления заимствований: привлечение (+80,8 млрд руб.) и погашение (-55,8 млрд руб.) кредитов кредитных организаций, а также привлечение (+44,7 млрд руб.) и погашение
(41,4 млрд руб.) бюджетных кредитов. Плановое значение государственного долга Иркутской области на 31.12.2024 по Программе заимствований составляет 28 308,8 млн руб. (12,0% к утвержденному годовому объему налоговых и неналоговых доходов).
КСП области отмечает риск неисполнения утвержденных на 2024 года запланированных объемов привлечения коммерческих кредитов в объеме +80,8 млрд руб. (в ред. Закона № 161-ОЗ от 01.07.24), так как в 1 полугодии 2024 года не состоялся аукцион по привлечению кредитов коммерческих банков ввиду отсутствия предложений от исполнителей. Данный факт связан с обязательством Минфина области по привлечению в бюджет Иркутской области кредитов кредитных организаций исключительно по ставкам на уровне не более, чем уровень ключевой ставки, установленный Банком России (на 01.01.24-01.07.24 – 16,0%), увеличенный на 1% годовых (в соответствии с Правилами реструктуризации № 1531). По состоянию на 01.07.2024 года, по данным ЕИС, извещения о проведении во 2 квартале 2024 года электронных аукционов на приобретение Минфином области услуг по предоставлению кредитных ресурсов у коммерческих банков отсутствуют.
Увеличение размера госдолга Иркутской области по итогам 2 квартала 2024 года на сумму 8 359,8 млн руб. в сравнении со сложившимся уровнем на 01.01.2024 связано:
– в 1 квартале 2024 года с потребностью в обеспечении ликвидности единого счета бюджета в конце января и начале февраля 2024 года (привлечение на эти цели бюджетных кредитов УФК Иркутской области на пополнение остатка в объеме 6 000,0 млн руб. в связи с низким поступлением налоговых доходов),
– во 2 квартале 2024 года с заключением в апреле 2024 года соглашения о предоставлении бюджету Иркутской области бюджетного кредита на финансовое обеспечение реализации инфраструктурных проектов в размере 2 359,8 млн руб. (кредитор – Минфин России).
Уменьшение государственного долга в 1 полугодии 2024 года на сумму 499,3 млн руб. связано с погашением следующих бюджетных кредитов:
— в 1 квартале 2024 года (21.02.2024) состоялось погашение специального казначейского кредита в размере 1,0 млн руб.;
— во 2 квартале (27.04.2024) состоялось погашение краткосрочного кредита УФК Иркутской области, привлеченного в октябре-декабре 2023 года в сумме 498,3 млн руб.
Основной объем расходов на погашение, предусмотренных на 2024 год (по состоянию на 01.07.2024), приходится на 4-ый квартал 2024 года в сумме 6 870,0 млн руб.
В сравнении с бюджетами субъектов РФ, входящих в состав СФО, Иркутская область имеет один из наименьших уровней долговой нагрузки (по состоянию на 01.07.2024 – 13,7% соответственно) и пятый по величине объем государственного долга.
На основании вышеизложенного, можно охарактеризовать долговую политику Иркутской области, как консервативную (использование исключительно бюджетных кредитов из федерального бюджета при отсутствии рыночных инструментов заимствований в виде выпуска государственных ценных бумаг и привлечения кредитов кредитных организаций). Основными целями являются обеспечение сбалансированности областного бюджета и поддержание долговой устойчивости в нестабильных экономических условиях. Также необходимо отметить рост в текущей перспективе ставок рыночных заимствований вслед за ставкой рефинансирования ЦБР, несущий риски наращивания расходов на обслуживание госдолга при привлечении коммерческих кредитов или размещении государственных ценных бумаг.
Заключение по результатам экспертно-аналитического мероприятия направлено в Законодательное Собрание Иркутской области и Правительство Иркутской области.