Объекты мероприятия: министерство финансов Иркутской области, иные органы государственной власти (государственные органы) и организации по запросу.
Основные выводы
Вопрос повышения качества планирования и эффективности администрирования собственных доходов бюджетов всех уровней, включая управление дебиторской задолженностью по доходам, в последние годы находится под пристальным вниманием Правительства Российской Федерации.
В рамках проведения мероприятий по формированию единой системы работы администраторов доходов бюджетов с дебиторской задолженностью по платежам в бюджет на федеральном уровне с 2023 года приняты Общие требования к регламенту реализации полномочий администратора доходов бюджета по взысканию дебиторской задолженности по платежам в бюджет, пеням и штрафам по ним.
Изменения, направленные на повышение прозрачности и эффективности работы с дебиторской задолженностью по доходам бюджетов, также внесены в Общие требования к методике прогнозирования поступлений доходов в бюджеты бюджетной системы РФ.
В целях формирования единообразного подхода к администрированию доходов бюджетов и работе с дебиторской задолженностью по доходам, Минфин России рекомендовал органам государственной власти субъектов РФ предусмотреть в региональных порядках норму о необходимости установления администраторами доходов бюджетов соответствующих Регламентов.
Необходимые изменения в апреле 2023 года внесены в Порядок осуществления органами государственной власти Иркутской области полномочий главных администраторов доходов бюджетов (далее – ГАДБ) бюджетной системы РФ. Минфином области также внесены соответствующие изменения в порядок проведения мониторинга качества финансового менеджмента главных администраторов бюджетных средств.
Анализ исполнения доходной части областного бюджета за 2019-2023 гг. показал, что, начиная с 2020 года, фактическое поступление доходов (налоговые и неналоговые доходы, безвозмездные поступления) устойчиво превышает прогнозные значения. Наибольшее превышение факта по доходам областного бюджета над плановыми показателями отмечается в 2021 и 2022 годах – на 9,6% (+22,2 млрд руб.) и 9,5% (+24,0 млрд руб.) соответственно.
В анализируемом периоде наиболее значительные отклонения фактических поступлений от прогнозных значений сложились: в 2020 г. – по безвозмездным поступлениям (исполнение плана 158,3%), в 2021 г. – по налоговым доходам (112,0%), в 2022 г. – по неналоговым доходам (116,3%).
Перевыполнение по налоговым доходам составило в 2021 году – 19,7 млрд руб. или 10,7% от общей суммы налоговых поступлений, в 2022 году – 19,2 млрд руб. или 9,2%, в 2023 году – 17,9 млрд руб. или 8,0%.
За 2023 год доходная часть областного бюджета исполнена в сумме 275 927,3 млн руб. (-0,3% от уровня 2022 года), что составило 111,2% первоначально утвержденного прогноза и 105,2% годового прогноза доходов в окончательной редакции. Утвержденные показатели по налоговым доходам перевыполнены на 8,7% (17,9 млрд руб.), по неналоговым доходам – на 9,9% (0,5 млрд руб.), по безвозмездным поступлениям исполнение составило 90,7% прогнозируемого объема (- 4,8 млрд руб.).
За 2023 год в областной бюджет поступило 228 981,9 млн руб. налоговых и неналоговых доходов, плановые назначения исполнены на 108,7%, сверх утвержденного прогноза в областной бюджет поступили доходы в сумме 18 376,5 млн руб. Удельный вес налоговых и неналоговых доходов в общем объеме поступлений составляет 82,9%.
Среди субъектов Сибирского федерального округа в 2023 году Иркутская область по приросту налоговых и неналоговых доходов к уровню прошлого года (+6,8%) занимает 8-е место.
В 2023 году в структуре налоговых и неналоговых доходов наибольший удельный вес занимают налоговые доходы, на их долю приходится 97,7%, неналоговые доходы составляют 2,3%. По сравнению с уровнем 2022 г. отмечен рост доли налоговых доходов на 0,6 процентного пункта.
За 2023 год в областной бюджет поступило 223 860,6 млн руб. налоговых доходов (107,5% к уровню 2022 г.), сверх утвержденного прогноза в областной бюджет поступило 17 916,9 млн руб. налоговых платежей (исполнение 108,7%). Перевыполнение утвержденного годового прогноза поступлений обеспечено по большинству налоговых доходных источников: по налогу на прибыль организаций – на 15,3%, по НДФЛ – на 3,7%, по акцизам – на 10,5%.
В 2023 году в областной бюджет поступило 5 121,4 млн руб. неналоговых доходов (84,5% к уровню 2022 г.), что в 1,1 раза превысило уточненный годовой прогноз, превышение плановых значений отмечается по всем видам неналоговых доходов. В 2023 году при внесении изменений в закон об областном бюджете корректировка годового прогноза поступлений по неналоговым доходам производилась два раза, итоговое исполнение поступлений составило 99,6% первоначального прогноза.
КСП области отмечает, что отклонения от прогноза по отдельным видам доходов свидетельствуют, с одной стороны, об имеющихся резервах увеличения поступлений доходов в областной бюджет, с другой, говорят о недостаточном качестве прогнозирования доходов отдельными главными администраторами доходов бюджета.
В 2023 году 33 органа государственной власти Иркутской области администрировали 18,3% доходной части областного бюджета (включая безвозмездные поступления), процент исполнения плановых назначений составил 91,9%. У 18 ГАДБ области администрируемые доходные источники поступили в объеме, превышающем утвержденные годовые прогнозные показатели, у 12 – не достигли плана, у 3 – процент исполнения составил 100% (Минзакупок, Служба ЗАГС, Служба по тарифам). При этом у отдельных главных администраторов отрицательные и положительные отклонения фактических доходов от прогнозных показателей весьма существенны (более 15%): от недоисполнения на 45,7% (Минстрой) до перевыполнения на 36,5% (Минсельхоз) или 53,1% (Минэк), что свидетельствует о необходимости повышения качества администрирования и прогнозирования доходов областного бюджета.
В 2023 году главными администраторами доходов областного бюджета продолжилась работа по приведению методик прогнозирования поступлений доходов в бюджеты бюджетной системы РФ в соответствие с постановлением Правительства РФ от 23.06.2016 № 574 «Об общих требованиях к методике прогнозирования поступлений доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации» (далее – Общие требования № 574, Постановление № 574, Методика прогнозирования). В рамках указанной работы, из 37 ГАДБ области 31 главный администратор доходов областного бюджета (83,8% общего числа ГАДБ области) направил на согласование в Минфин проекты методик прогнозирования поступлений доходов и порядков администрирования доходов бюджетов (проекты изменений методик, порядков).
Выборочный анализ Методик прогнозирования ГАДБ области показал, что основными нарушениями Общих требований № 574 являются (по состоянию на 31.12.2023, если не указано иное):
1) в несоответствии с нормами пункта 2(1) Общих требований, Методики прогнозирования не предусматривают использование единых подходов к прогнозированию поступлений доходов в текущем финансовом году, очередном финансовом году и плановом периоде (Минимущество), а для текущего финансового года не предусматривают использование данных о фактических поступлениях доходов за истекшие месяцы текущего года с описанием алгоритма их использования (Минимущество, Минтранс — методика в ред. от 17.01.2024);
2) в нарушение пункта 4(1) Общих требований, в Методиках прогнозирования не соблюдается требование о необходимости предусматривать в расчете прогноза доходов оценку результатов работы по взысканию дебиторской задолженности по платежам в бюджеты (Минимущество, Минстрой, Минтранс, Агентство мировых судей).
При этом анализ Методик прогнозирования, содержащих указанную норму, показал, что в большинстве случаев оценка поступлений доходов по взысканию дебиторской задолженности учитывается как «ожидаемое поступление дебиторской задолженности» без применения алгоритма расчета и отражения источников данных, что не способствует применению одного из методов (сочетания методов), указанных в подпункте «в» пункта 3 Общих требований № 574 (Минимущество, методика в ред. от 06.05.2024);
3) в нарушение положений пп. «а» пункта 7 Общих требований, при прогнозировании доходов от предоставления имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в аренду, алгоритм расчета прогнозных показателей соответствующего вида доходов не основывается на данных о размере площади сдаваемых объектов, ставке арендной платы и отдельных показателях прогноза социально-экономического развития (Минимущества, Минтранс);
4) в несоответствии с нормами пп. «д» пункта 7 Общих требований, расчет прогноза поступлений по административным штрафам, имеющим законодательно установленный фиксированный размер (диапазон) платежей, проводится методом усреднения (Минлес, методика в ред. от 29.02.2024).
Кроме того, КСП области обращает внимание на несоответствие перечня доходов, плановые поступления по которым предусмотрены Реестром источников доходов областного бюджета на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов, с перечнем доходов, отраженных в Методиках прогнозирования поступлений доходов главных администраторов доходов областного бюджета (по состоянию на 31.12.2022), что противоречит пункту 2 Общих требований и может указывать на некачественное планирование отдельных доходных источников (Минфин, Минлес, Минимущество, Минтранс).
У всех главных администраторов доходов областного бюджета – органов государственной власти Иркутской области изданы приказы (распоряжения), наделяющие их полномочиями главных администраторов доходов областного бюджета (порядки администрирования). Выборочный анализ порядков администрирования показал, что в нарушение положений пп. ж(6) пункта 2 Постановления Правительства Иркутской области от 12.07.2010 № 167-пп «О Порядке осуществления органами государственной власти (государственными органами) Иркутской области, органами управления территориальными государственными внебюджетными фондами и (или) находящимися в их ведении казенными учреждениями бюджетных полномочий главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы РФ» (далее – Постановление № 167-пп, Порядок № 167-пп, Порядки), ведомственные акты отдельных ГАДБ области не содержат требование об установлении администраторами доходов бюджетов регламента реализации полномочий по взысканию дебиторской задолженности по платежам в бюджет, пеням и штрафам по ним, разработанного в соответствии с Приказом Минфина России от 18.11.2022 № 172н «Об утверждении общих требований к регламенту реализации полномочий администратора доходов бюджета по взысканию дебиторской задолженности по платежам в бюджет, пеням и штрафам по ним» (далее – Общие требования № 172н, Приказ № 172н, Регламент) (Минимущество).
Объем дебиторской задолженности по доходам областного бюджета по итогам 2023 г. составляет 161 679,1 млн руб., из них текущая дебиторская задолженность – 101 299,3 млн руб. (62,7% общего объема), долгосрочная – 57 227,6 млн руб. (35,4%), просроченная – 3 152,2 млн руб. (1,9%). По сравнению с 2022 г. объем дебиторской задолженности по доходам сократился на 8,1% (-14 245,8 млн руб.), при этом объем текущей задолженности вырос на 10,1% (+9 323,4 млн руб.), объем долгосрочной –сократился на 23,4% (-17 476,5 млн руб.), объем просроченной – сократился на 65,9% (-6 092,7 млн руб.)
Среди субъектов Сибирского федерального округа в 2023 году Иркутская область занимает 1 место по объему дебиторской задолженности по доходам регионального бюджета и 4 место по показателю просроченной дебиторской задолженности по доходам (впереди – Красноярский край (6 785,1 млн руб. просроченной задолженности), Омская область (3 725,6 млн руб.), Новосибирская область (3 297,8 млн руб.).
В динамике за пять лет дебиторская задолженность по доходам бюджета Иркутской области по сравнению с 2019 г. возросла к 2023 г. в 1,7 раза. В структуре дебиторской задолженности по доходам в 2019-2023 гг. наблюдается рост доли текущей дебиторской задолженности (с 38,3% в 2019 г. до 62,7% в 2023 г.) при одновременном сокращении доли долгосрочной и просроченной дебиторской задолженности (с 55,9% до 35,4% и с 5,8% до 1,9% соответственно).
В общей сумме дебиторской задолженности по доходам областного бюджета в 2023 году наибольший объем приходится на дебиторскую задолженность по безвозмездным поступлениям – 96 606,3 млн руб. (59,8% общего объема). Дебиторская задолженность по неналоговым доходам составляет 53 398,4 млн руб. (33,0%), по налоговым доходам – 11 674,3 млн руб. (7,2%).
Просроченная дебиторская задолженность по налоговым доходам составляет 1 977,1 млн руб. (62,7%), по неналоговым доходам – 1 175,1 млн руб. (37,3%), просроченная дебиторская задолженность по безвозмездным поступлениям в анализируемом периоде отсутствует.
За пять лет дебиторская задолженность по неналоговым доходам областного бюджета увеличилась в 1,7 раза (с 30 667,2 млн руб. в 2019 г. до 53 398,4 млн руб. в 2023 г.), при этом рост просроченной дебиторской задолженности по неналоговым доходам за период 2019-2023 гг. составил 207,0% (с 567,6 млн руб. до 1 175,1 млн руб. соответственно).
В структуре дебиторской задолженности по неналоговым доходам в 2023 году наибольший удельный вес занимает текущая задолженность – 55,1% (29 417,5 млн руб.), на долю долгосрочной задолженности приходится 42,7% (22 805,8 млн руб.), просроченной – 2,2%.
Объем дебиторской задолженности по доходам областного бюджета, администрируемым органами государственной власти Иркутской области, в 2023 г. составил 150 004,5 млн руб. (91% к уровню 2022 г.; 92,8% общего объема дебиторской задолженности по доходам), в том числе просроченная задолженность составила 1 174,7 млн руб. (128,2% к уровню 2022 г.; 37,3% общего объема просроченной дебиторской задолженности).
По итогам 2023 года дебиторская задолженность по неналоговым доходам, администрируемым ГАДБ области, составляет 53 397,9 млн руб. (125,9% к 2022 г.), из нее 2,2% приходится на просроченную дебиторскую задолженность.
Основной объем дебиторской задолженности по неналоговым доходам, администрируемым ГАДБ области, в 2023 году (98,8%) приходится на 5 ведомств: министерство лесного комплекса, министерство имущественных отношений, министерство строительства, агентство по обеспечению деятельности мировых судей и министерство транспорта и дорожного хозяйства.
Наибольшие суммы просроченной задолженности по неналоговым доходам сложились у 3 ГАДБ области: агентство мировых судей – 545,4 млн руб. или 46,4% общего объема просроченной задолженности; Минстрой – 345,8 млн руб. или 29,4%; Минлес – 190,0 млн руб. или 16,2%.
При этом КСП области отмечено, что подробная информация по дебиторской задолженности по доходам в пояснительных записках (ф. 0503160) ряда ГАДБ области не отражена либо недостаточна (Минимущество, Минлес, Минтранс, Минстрой). Пояснительные записки не имеют унифицированной структуры, в связи, с чем пояснения ГАДБ носят неконкретный характер, не отражают причин динамики дебиторской задолженности и оснований для ее корректировок (в том числе, признания сомнительной и подлежащей списанию).
В период 2022-2023 гг. органами государственной власти Иркутской области проводилась определенная работа, направленная на недопущение образования просроченной дебиторской задолженности по доходам, ее урегулирование и взыскание. Сократить просроченную задолженность смогли 3 ведомства из 10-ти, подвергнутых выборочной экспертизе: Минлес – на 110,3 млн руб. (63,3% к 2022 г.), Минэк – на 14,1 млн руб. (75,3% к 2022 г.), Минтруд – на 6,7 млн руб. (66,4% к 2022 г.).
Увеличение просроченной дебиторской задолженности по неналоговым доходам произошло у следующих ГАДБ области: Минстрой – на 345,8 млн руб. (в 2022 г. просроченная задолженность отсутствовала), Агентство мировых судей – на 78,9 млн руб. (116,9% к 2022 г.), Минздрав – на 4,9 млн руб. (117,5% к 2022 г.), Минфин – на 1,8 млн руб. (в 2022 г. просроченная задолженность отсутствовала), Аппарат ГИО – на 1,5 млн руб.(424,7% к 2022 г.).
В 2023 году наибольший объем дебиторской задолженности по доходам, администрируемым ГАДБ области, сложился по платежам при пользовании природными ресурсами – 48 579,6 млн руб. или 32,4% общего объема задолженности по неналоговым доходам (23,2% в 2022 г.). Основной объем просроченной дебиторской задолженности по неналоговым доходам приходится на расчеты по прочим доходам от сумм принудительного изъятия – 680,3 млн руб. или 57,9% (в 2022 году –77,9%).
Ключевые ведомственные правовые акты ГАДБ области, определяющие порядок работы с дебиторской задолженностью в основной массе актуальны и соответствуют требованиям законодательства, при этом имеются отдельные нарушения и недостатки, в частности:
1) в нарушение Общих требований № 172н, Минимуществом в 2023 году не разработан и не утвержден Регламент реализации полномочий администратора доходов бюджета по взысканию дебиторской задолженности по платежам в бюджет, пеням и штрафам по ним;
2) в несоответствии с нормами Постановления № 167-пп, Порядки осуществления и наделения полномочиями администратора доходов бюджета отдельных ГАДБ области не содержат:
2.1) определение порядка действий по взысканию дебиторской задолженности в досудебном порядке либо при принудительном взыскании с плательщика платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним через судебные органы или через сотрудников органов принудительного исполнения в случаях, предусмотренных законодательством РФ (Агентство мировых судей);
2.2) определение порядка и сроков сверки данных бюджетного учета администрируемых доходов бюджетов в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации; определение срока уточнения платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации в случае изменения кодов классификации доходов бюджетов Российской Федерации (Минтранс, Минстрой);
3) в нарушение требований приказа Минфина России № 157н, отдельными ГАДБ области не создана ведомственная комиссия по поступлению и выбытию активов, в результате чего нарушен порядок принятия решений о списании с балансового учета сомнительной задолженности неплатежеспособных дебиторов, а также списании с забалансового учета задолженности, признанной безнадежной к взысканию (Минлес).
На основании проведенной экспертизы требуется дальнейшая доработка и приведение в соответствие с федеральными и региональными актами, а также рекомендациями федеральных ведомств, правовых актов главных администраторов доходов областного бюджета об утверждении порядка осуществления ими полномочий администратора доходов и регламента работы с дебиторской задолженностью.
В то же время, КСП отмечена положительная практика отдельных ГАДБ области по работе с дебиторской задолженностью по доходам, в том числе: проведение с должниками сверки взаиморасчетов; проведение анализа дебиторской задолженности по доходам для отнесения ее к текущей либо к просроченной; проведение оценки реальности погашения дебиторской задолженности по доходам должниками и мероприятий по недопущению образования просроченной дебиторской задолженности; мониторинг данных в едином государственном реестре юридических лиц (едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей), едином федеральном реестре сведений о банкротстве и пр. (Минфин, Аппарат ГИО, Минлес, Минтранс, Минстрой, Агентство мировых судей).
КСП области рекомендовано главным администраторам доходов областного бюджета для повышения качества управления дебиторской задолженность по доходам и сокращения объема задолженности по неналоговым доходам: актуализировать ведомственные нормативные акты, регулирующие порядок прогнозирования, администрирования доходов бюджета и работу с дебиторской задолженностью; провести мониторинг динамики и оценку исполнения полномочий по администрированию доходов; активизировать работу по сокращению дебиторской задолженности по доходам, в том числе по досудебному взысканию просроченной дебиторской задолженности в бюджет субъекта по неналоговым доходам.
КСП отмечено, что активизация работы ГАДБ области по управлению дебиторской задолженностью по платежам в бюджет позволит обеспечить увеличение объемов поступлений неналоговых доходов в бюджет Иркутской области.
Отчет по результатам экспертно-аналитического мероприятия направлен в Законодательное Собрание Иркутской области, Правительство Иркутской области и министерство финансов Иркутской области.
В министерство имущественных отношений Иркутской области, министерство транспорта и дорожного хозяйства Иркутской области, министерство лесного комплекса Иркутской области, министерство строительства Иркутской области, агентство по обеспечению деятельности мировых судей Иркутской области, направлены информационные письма.