Контрольно-счетной палатой Иркутской области по результатам экспертизы проекта закона Иркутской области «Об областном бюджете на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов» установлено следующее.
Перечень и содержание документов, представленных одновременно с Законопроектом, а также сам Законопроект по составу и содержанию соответствуют требованиям статьи 184.2 БК РФ и ст. 15 Закона о бюджетном процессе.
При подготовке Законопроекта учтены положения проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов», внесенного в Государственную Думу Российской Федерации 30.09.2024.
Вместе с тем, в связи с отсутствием распределения средств федерального бюджета по субъектам РФ на 2025 год, объемы расходов на реализацию госпрограмм в Законопроекте запланированы только за счет средств областного бюджета.
Законопроект сформирован на основе базового варианта Прогноза социально-экономического развития Иркутской области на 2025 год и плановый период 2026 и 2027 годов, одобренного распоряжением Правительства Иркутской области от 25.10.2024 № 580-рп.
Основные характеристики Проекта закона Иркутской области «Об областном бюджете на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов», к которым в соответствии со ст. 184.1 БК РФ относятся: общий объем доходов, общий объем расходов, дефицит бюджета, прогнозируются:
- на 2025 год: по доходам – 260 641 653,2 тыс. руб.; по расходам – 285 881 037,0 тыс. руб., по дефициту – 25 239 383,8 тыс. руб.;
- на плановый период 2026 года: по доходам – 270 318 160,1 тыс. руб., по расходам – 283 130 605,2 тыс. руб., по дефициту – 12 812 445,1 тыс. руб.;
- на плановый период 2027 года: по доходам – 282 723 017,7 тыс. руб., по расходам – 287 259 503,0 тыс. руб., по дефициту – 4 536 485,3 тыс. руб.
Прогнозируемые в 2025 году безвозмездные поступления составят 4 309 670,4 тыс. руб., что на 35 760 528,3 тыс. руб., или на 89,2%, ниже ожидаемого уровня 2024 года. Значительное снижение прогнозируемого объема безвозмездных поступлений на 2025 год к уровню 2024 года обусловлено наличием нераспределенных по субъектам Российской Федерации межбюджетных трансфертов в соответствии с проектом федерального бюджета на 2025-2027 гг.
ПСЭР предусмотрен рост таких показателей как «прибыль прибыльных предприятий», «объем промышленного производства», «объем инвестиций в основной капитал», в том числе обусловленных реализацией инвестиционных проектов: запуск Иркутского завода полимеров, I очереди Тайшетского алюминиевого завода, выход на проектную мощность целлюлозно-картонного комбината в Усть-Илимске, разработка Ковыктинского газоконденсатного месторождения, реализация проекта по серийному выпуску нового гражданского среднемагистрального самолета МС-21.
Учитывая планируемый экономический рост в Иркутской области прогнозируемые доходы, в том числе по налогу на прибыль, предусмотренные Законопроектом в среднесрочной перспективе, являются достаточно сдержанными.
Расходная часть областного бюджета сформирована на основе 25 государственных программ Иркутской области, общий объем БА на реализацию которых составляет: на 2025 год – 281 476 633,6 тыс. руб. (98,5% в общем объеме расходов), на 2026 год – 273 584 505,1 тыс. руб. (96,6%), на 2027 год – 268 071 198,3 тыс. руб. (93,3%).
Отмечается тенденция к увеличению объемов финансирования переданных федеральных полномочий в лесной сфере за счет средств областного бюджета. Так, если объем финансового обеспечения полномочий в лесной сфере за счет средств областного бюджета в 2022 году составил 1 926 998,9 тыс. руб., то на 2025 год предусмотрено уже 3 213 168,2 тыс. руб. При этом финансовое обеспечение переданных федеральных полномочий в лесной сфере на 2025 год в полном объеме не предусматривается.
К особенностям Законопроекта можно отнести формирование проекта областного бюджета на 2025 год и на плановый период 2026-2027 годов в условиях незначительного роста ряда макроэкономических показателей по сравнению с оценкой 2024 года.
В ходе подготовки заключения КСП области проведен анализ реалистичности прогнозирования отдельных прогнозных показателей социально-экономического развития Иркутской области с фактическим исполнением за 2022-2024 годы.
По большинству основных показателей социально-экономического развития региона Прогноз, в целом, отвечает принципу достоверности бюджета, определенному статьей 37 БК РФ, означающему надежность показателей ПСЭР территории. В то же время, КСП области отмечает, что фактически показатель, характеризующий инфляционные процессы, превышает прогнозный по итогам 2022-2023 гг. и оценочный в 2024 году. Фактический показатель объема инвестиций в основной капитал (в сопоставимых ценах) в 2023-2024 гг. ниже прогнозных значений.
Прогноз социально-экономического развития Иркутской области на 2025-2027 годы в основном соответствует национальным целям развития, определенным Указом Президента от 07.05.2024 № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года» (далее – Указ Президента № 309), при этом не содержит ряда актуальных показателей, характеризующих достижение национальных целей на региональном уровне.
В текущих условиях представляется целесообразным дополнить Прогноз показателями национальных целей, значимых на макроэкономическом уровне (в частности, доля туристской отрасли в ВРП, внутренние расходы на НИОКР). Кроме того, целесообразно использовать показатели в большей степени соответствующие фактическому состоянию рынка труда Иркутской области, в частности, «уровень безработицы» (по методологии МОТ) вместо «уровень зарегистрированной безработицы».
Кроме того, КСП области отмечает отсутствие единообразия по включению средств федерального бюджета в Проект закона (ГП «Развитие образования»; ГП «Развитие дорожного хозяйства»; ГП «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия»; ГП «Развитие жилищно-коммунального хозяйства и повышение энергоэффективности Иркутской области» и др.).
По результатам анализа Основных направлений в части налоговой политики отмечена необходимость повышения достоверности и качества прогнозирования доходов областного бюджета; недостаточность мероприятий в части вовлечения в налоговый оборот объектов недвижимости, принадлежащих физическим лицам; необходимость повышения качества и совершенствования системы оценки эффективности налоговых и иных льгот и преимуществ.
По результатам анализа Основных направлений в части бюджетной политики установлено, что недостаточное внимание уделено взаимосвязи ключевых положений ПСЭР и целевых ориентиров Основных направлений в части задач, направленных на достижение показателей национальных целей развития Российской Федерации; требуют дополнительной проработки предложения по дальнейшему развитию института госпрограмм и проектных принципов управления; следует более тщательно рассмотреть вопрос о предоставлении в необходимом объеме муниципальным образованиям субвенций «на образование»; необходимо усилить механизм предоставления выплат по сертификату на покупку благоустроенного жилья для детей-сирот и пр.
Потенциальными резервами увеличения доходов областного бюджета остается принятие действенных мер, способствующих погашению задолженности по уплате обязательных платежей в бюджет.
При составлении проекта областного бюджета соблюдены принципы полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета, сбалансированности, общего (совокупного) покрытия расходов, прозрачности (открытости) (ст. ст. 32, 33, 35, 36 БК РФ).
Вместе с тем, по отдельным госпрограммам отмечается недостаток финансового обеспечения исполнения расходных обязательств.
Так, например, потребность средств на оплату труда работников областных учреждений на 2025 год обеспечена не в полном объеме, исходя из установленного в июле 2024 года прогнозного значения среднемесячного дохода от трудовой деятельности на 2025 год в размере 76 253,8 руб. (распоряжение Председателя Правительства Иркутской области от 29.07.2024 № 13-рпп). Дополнительная потребность средств для достижения целевых показателей по заработной плате отдельных категорий работников бюджетной сферы (Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 597) в сфере здравоохранения составляет 1,3 млрд руб., в сфере спорта – 54,0 млн руб., в сфере образования – 472,8 млн руб., в области культуры – 680,2 млн руб.
Предусмотренный Законопроектом объем средств позволит обеспечить достижение целевых показателей в сфере здравоохранения только исходя из прогнозного значения среднемесячного дохода от трудовой деятельности, установленного в июле 2023 года на 2025 год в размере 63 790,1 руб., в сфере спорта – в размере 68 783,1 руб., установленного в июле 2024 года на 2024 год, в сфере образования – 68 783,1 руб., в области культуры – в размере 63 790,1 руб. (учреждения подведомственные Минкульуры) и 68 783,1 руб. (учреждения подведомственные Администрации УОБО).
Кроме того, в связи с увеличением МРОТ с 01.01.2025 до 22 440 руб. (с 19 242 руб.) дополнительная потребность в средствах на увеличение заработной платы в размере не ниже МРОТ и обеспечения дифференциации в оплате труда работников различных квалификационных уровней и оплаты труда руководителей, не предусмотренная Законопроектом на 2025 год по учреждениям, подведомственным Минобру.
При проведении экспертизы параметры Законопроекта оценивались в сравнении с показателями Закона Иркутской области от 20.12.2023 № 161-ОЗ «Об областном бюджете на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов» (далее – Закон о бюджете на 2024 год, Закон № 161-ОЗ).
Не обеспечены финансированием в полном объеме полномочия исполнительных органов государственной власти Иркутской области. Например, в рамках РП «Чистая страна» ГП «Охрана окружающей среды» Законопроектом не предусмотрены ассигнования на реализацию полномочий Минприроды, вытекающих из актуальных положений Федерального закона об охране окружающей среды, по выявлению объектов НВОС и организации ликвидации НВОС, расположенных на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена. На сегодняшний день из 85 объектов НВОС (несанкционированных свалок), включенных в ГРОНВОС по Иркутской области, 62 расположены на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена.
Перераспределение доходов областного бюджета от платы за НВОС в местные бюджеты на решение вопросов местного значения не исключает обязанность органов государственной власти по исполнению своих полномочий.
Имеются риски затягивания сроков строительства капитальных объектов. В частности, в рамках РП «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами» ГП «Охрана окружающей среды» предусмотренные в 2024 году ассигнования на выплату капитального гранта в объеме 800 000,0 тыс. руб. не будут использованы.
Очередной раз выплаты авансов капитального гранта на создание объекта концессионного соглашения «Мусоросортировочный комплекс в составе мембранного компостирования биоразлагаемых отходов в Ангарском городском округе» (КЦСР 651G257901) переносятся на более поздний срок и предусмотрены на 2025 год в объеме 1 090 000,0 тыс. руб., на 2026 год – 500 623,0 тыс. руб. в связи с неготовностью проектной документации.
Учитывая, что сроки подготовки проектной документации и начало строительства Ангарского мусоросортировочного комплекса затягиваются, отмечается наличие рисков завершения строительства объекта позже срока, предусмотренного концессионным соглашением (март 2026 года).
Отмечены нарушения норм федерального законодательства (Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», Лесного кодекса РФ). В частности, отражение бюджетных ассигнований в сумме 18 000,0 тыс. руб. на РП «Стимулирование спроса на отечественные беспилотные авиационные системы (Иркутская область)» (КЦСР 771Y451270) по КВР 200 (закупка товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд) вместо КВР 600 (предоставление субсидий бюджетным, автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям), поскольку планируемые закупки беспилотных летательных аппаратов предназначены для осуществления основной деятельности подведомственного Минлесу автономного учреждения.
Кроме того, выявлены нарушения приказа Минфина России от 24.05.2022 № 82н «О Порядке формирования и применения кодов бюджетной классификации Российской Федерации, их структуре и принципах назначения» в части правильности отражения в Законопроекте расходов в разрезе кодов видов расходов (КВР).
Например, неверно отражены ассигнования по КЦСР 521N255860 «Обеспечение профилактики развития сердечно-сосудистых заболеваний и сердечно-сосудистых осложнений у пациентов высокого риска, находящихся на диспансерном наблюдении» в объеме 6 296,6 тыс. руб.: вместо КВР 200 «Закупка товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд» расходы предусмотрены по КВР 300 «Социальное обеспечение и иные выплаты населению».
Обеспечение в амбулаторных условиях лекарственными препаратами лиц с сердечно-сосудистыми заболеваниями в рамках РП «Борьба с сердечно-сосудистыми заболеваниями» не относится к социальному обеспечению населения.
Предлагаемым Законопроектом не предусмотрена ежегодная индексация размеров окладов денежного содержания по должностям гражданской службы субъекта Российской Федерации. При этом областных правовых актов о приостановлении действия ч. 11 ст. 16 Закона Иркутской области от 04.04.2008 № 2-ОЗ «Об отдельных вопросах государственной гражданской службы Иркутской области» (по индексации) не принималось.
Выявлено несоответствие формулировки статьи 11 Законопроекта статье 4 Закона Иркутской области от 22.10.2013 № 74-ОЗ «О межбюджетных трансфертах и нормативах отчислений доходов в местные бюджеты» с учетом его новой редакции от 04.10.2024.
Приложения №№ 2, 3 (дифференцированные нормативы отчислений по МО) Законопроекта подлежали корректировке, так как не учтено принятие областных Законов о преобразовании путем объединения всех поселений, входящих в состав Нукутского, Заларинского, Качугского, Иркутского, Жигаловского муниципальных районов Иркутской области.
Планируемый объем расходов областного бюджета на предоставление межбюджетных трансфертов согласно Законопроекту составляет: на 2025 год – 119 204 578,0 тыс. руб.; на 2026 год – 121 264 411,5 тыс. руб., на 2027 год – 113 402 752,0 тыс. руб.
Доля межбюджетных трансфертов местным бюджетам в общем объеме расходов областного бюджета снизилась с 41,2% в 2024 году до 37,8% в 2025 году. В 2025-2027 гг. основную долю в структуре межбюджетных трансфертов занимают субвенции (свыше 60%), при этом в 2025 году по сравнению с 2024 годом указанный показатель выше на 12,2%. В 2025 году по сравнению с 2024 годом доля субсидий снизилась на 11,6%, доля дотаций увеличилась на 1,8%.
В связи с отсутствием в проекте федерального бюджета распределения значительного объема межбюджетных трансфертов между субъектами РФ, распределение отдельных направлений межбюджетных трансфертов местным бюджетам будет произведено ко второму чтению проекта закона, в связи с чем структура межбюджетных трансфертов может значительно измениться.
С 2025 года планируется усиление выравнивающего механизма межбюджетного регулирования. Удельный вес дотации на сбалансированность в структуре общего объема дотаций снизился на 27,6%, при одновременном увеличении удельного веса дотации на выравнивание. Законопроектом значительно увеличен размер второй части дотации на выравнивание: в 2025 году по отношению к 2024 году прирост составил 3 268 150,5 тыс. руб. (+378,9%).
Начиная с 2025 года, предусмотрено предоставление единой субвенции муниципальным районам (муниципальным округам, городским округам) Иркутской области из областного бюджета на 2025-2027 годы в сумме 385 573,0 тыс. руб. ежегодно в соответствии с Законом Иркутской области «О порядке формирования и предоставления единой субвенции местным бюджетам из областного бюджета». Расчет распределения единой субвенции соответствует методике. При этом в материалах к Законопроекту не представлены расчеты распределения субвенций, входящих в состав единой субвенции, в связи с чем КСП области отмечает отсутствие прозрачности расчета (отсутствие показателей на основании которых произведен расчет).
Вместе с тем исходя из сравнения объемов субвенций, входящих в состав единой субвенции, на 2025 год с объемами субвенций на 2024 год установлено, что по субвенции на определение персонального состава и обеспечение деятельности комиссий по делам несовершеннолетних, при равном общем объеме, в разрезе муниципальных образований есть отклонения, по субвенции на обеспечение деятельности административных комиссий общий объем субвенции увеличен на 11,9 тыс. руб.
Отмечено сокращение целевых межбюджетных трансфертов на 2025 год по сравнению с показателями текущего периода. В частности, уменьшен объем субсидий местным бюджетам на реализацию мероприятий по приобретению комплексов (установок) по обезвреживанию ТКО на 10 384,7 тыс. руб.; на реализацию мероприятий по созданию мест накопления ТКО – на 19 635,7 тыс. руб.
Устойчивая тенденция к снижению финансирования муниципальных образований на создание мест накопления ТКО при сохраняющейся потребности наблюдается на протяжении ряда лет: 2022 год – 185 474,2 тыс. руб., 2023 год – 270 785,0 тыс. руб., 2024 год – 125 495,8 тыс. руб., 2025 год – 105 860,1 тыс. руб., 2026 год – 100 860,0 тыс. руб.
Объем дефицита областного бюджета на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов определен исходя из прогнозируемого объема поступлений доходов в областной бюджет и планируемых расходов бюджета и составит в 2025 году – 25 239 383,8 тыс. руб. (9,8%), в 2026 году – 12 812 445,1 тыс. руб. (4,8%), в 2027 году – 4 536 485,3 тыс. руб. (1,6%).
Соблюдены ограничения, установленные БК РФ, в частности, верхнего предела государственного внутреннего долга Иркутской области (статья 107 БК РФ), расходов на обслуживание государственного долга Иркутской области (статья 111 БК РФ).
Верхний предел государственного внутреннего долга Иркутской области предусмотрен на 01.01.2026 – 71 056 638,9 тыс. руб., на 01.01.2027 – 83 035 861,8 тыс. руб., на 01.01.2028 – 77 152 131,8 тыс. руб. Предоставление государственных гарантий Иркутской области в 2025-2027 гг. не планируется. Расходы на обслуживание государственного долга Иркутской области предусмотрены на 2025 год в сумме 4 610 094,5 тыс. р, на 2026 год – 1 608 223,4 тыс. р, на 2027 год – 1 608 073,1 тыс. р.
Показатели и их значения по ряду государственных программ, расходы на реализацию которых предусмотрены Законопроектом, не согласуются со Стратегией СЭР. Требуется оперативная синхронизация положений Стратегии СЭР Иркутской области с приоритетами и задачами, определенными Стратегией социально-экономического развития Сибирского федерального округа до 2035 года, а также внесение соответствующих изменений в План мероприятий по реализации Стратегии СЭР, изменения в который не вносились с 2022 года. Министерству экономического развития Иркутской области необходимо произвести корректировку Плана мероприятий по реализации Стратегии СЭР в соответствии с показателями Прогноза на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов.
Кроме того, потребуется корректировка Стратегии СЭР после принятия Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2036 года, разрабатываемой Минэкономразвития РФ.
Не решен вопрос о финансировании обустройства посадочных площадок для оказания экстренной медицинской помощи населению санитарной авиацией (в р. п. Чунский и г. Усть-Илимск), ориентировочно на эти цели требуется 21 млн руб. По информации ГБУЗ «Иркутский областной центр медицины катастроф» за 10 месяцев 2024 года санитарной авиацией в г. Усть-Илимск совершено 82 полета, в р. п. Чунский – 37 полетов. По поручению Председателя Правительства Иркутской области (протокол совещания от 08.10.2024) Минздраву совместно с Минтрансом, главным правовым управлением Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области в срок до 15.11.2024 необходимо проработать вопрос о возможном механизме финансирования строительства, обустройства и оформления посадочных площадок для санитарной авиации.
Не устранены замечания КСП области в части проработки вопросов правового регулирования механизма обеспечения населения Тофаларии услугами воздушного транспорта и завоза грузов с учетом действующего законодательства.
Не учтены рекомендации, выработанные на Муниципальном часе «О реализации Закона Иркутской области от 06.05.2022 № 33-оз «Об отдельных вопросах реализации на территории Иркутской области инициативных проектов» и принятые постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 15.05.2024 № 11/30-ЗС в части поэтапного увеличения объема субсидий, увеличения количества отобранных инициативных проектов, корректировки критериев отбора и т.д. Субсидии на 2025 год сохранены на уровне текущего года (ГП «Экономическое развитие и инновационная экономика»).
По результатам экспертизы Законопроект рекомендован к рассмотрению Законодательным Собранием Иркутской области в установленном порядке с учетом предложений КСП области.