КСП Иркутской области проведена экспертиза проекта закона Иркутской области «Об областном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» (ПЗ-768).
1. Доходы консолидированного бюджета Иркутской области на 2021 год предусмотрены в объеме 201 080,4 млн. р., расходы – 216 476,8 млн. р., дефицит – 15 396,4 млн. р. По отношению к уровню 2020 года доходы сокращаются на 24 498,7 млн. р., расходы – на 47 388,6 млн. р.
Так, на 2020 год доходы консолидированного бюджета Иркутской области запланированы в объеме 225 579,1 млн. р., исполнено по состоянию на 01.10.2020 – 163 148,2 млн. р. или 72,3 % к плану. Расходы на 2020 год утверждены в сумме 263 865,1 млн. р., исполнено на 01.10.2020 – 172 207,0 млн. р. или 65,3%. При плановом размере дефицита в сумме 18 619,3 тыс. р. исполнение на 01.10.2020 составило 9 058,8 млн. р.
Обращает внимание увеличение совокупной задолженности консолидированного бюджета Иркутской области в бюджетную систему РФ. По состоянию на 01.01.2020 совокупная задолженность составила 21 251,7 млн. р., на 01.08.2020 – 23 166,5 млн. р., что на 1 914,8 млн. р. больше (109%). Совокупная задолженность по налогу на прибыль организаций на 01.08.2020 составила 1 141,9 млн. р., что на 64,0 млн. р. больше показателя на начало года (105,9%).
2. Доходы областного бюджета на 2021 год прогнозируются в сумме 166 662 346,5 тыс. р., что на 31 913 053,1 тыс. р. (– 16,1%) меньше ожидаемых поступлений 2020 года, налоговые и неналоговые доходы составят 139 885 525,8 тыс. р., что на 6 815 190,1 тыс. р. (+ 5,1%) больше ожидаемого поступления в 2020 году.
Прогнозируемый общий объем доходов областного бюджета на 2022 год в сумме 167 084 533,9 тыс. р., из них объем межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в сумме 20 115 826,3 тыс. р., на 2023 год в сумме 175 794 721,2 тыс. р., из них объем межбюджетных трансфертов -18 675 659,9 тыс. р.
3. Одной из важных задач формирования доходной части регионального бюджета на предстоящий трехлетний бюджетный цикл является повышение качества налогового администрирования.
Статьей 160.1 БК РФ к бюджетным полномочиям главного администратора доходов бюджета отнесено утверждение методики. Общие требования к методике прогнозирования поступлений доходов в бюджеты бюджетной системы РФ утверждены Постановлением Правительства РФ от 23.06.2016 № 574. Между тем, отдельными главными администраторами (администраторами) доходов бюджетные полномочия, закрепленные в ст. 160.1 БК РФ, исполняются ненадлежащим образом.
Так, агентству по обеспечению деятельности мировых судей Иркутской области необходимо проработать вопрос о внесении изменений в действующую методику поступления доходов в областной бюджет, утвержденную приказом от 06.06.2017 № 20-агрп, поскольку в приложении 6 к Законопроекту (Перечень главных администраторов доходов областного бюджета) содержатся коды доходов, не предусмотренные в методике. Министерству сельского хозяйства Иркутской области следует внести изменения в методику, утвержденную приказом от 24.08.2016 № 118-мпр, т.к. в приложении 6 к Законопроекту содержатся коды доходов, не предусмотренные в методике.
4. Прогнозируемое снижение безвозмездных поступлений в 2021 году и плановом периоде 2022 и 2023 годов обусловлено неполным распределением между бюджетами субъектов Российской Федерации межбюджетных трансфертов, предусмотренных в проекте закона о федеральном бюджете.
5. Исполнение доходной части областного бюджета (оценка 198 575 399,6 тыс. р.) в 2020 году происходит в условиях сложной экономической ситуации, как в Иркутской области, так и в целом в Российской Федерации. В первом квартале 2020 года исполнение доходной части бюджета города проходило в условиях стабильного роста практически всех экономических и социальных показателей.
Однако уже с апреля давление на экономику начали оказывать такие факторы, как введение ограничительных мер (в некоторых случаях запретительных) в работе ряда предприятий крупного, малого и среднего бизнеса для борьбы с новой коронавирусной инфекцией, ослабление курса рубля на фоне снижения нефтяных котировок.
Ограничительные меры затронули такие отрасли, как: автоперевозки, воздушный транспорт, туризм, выставочная деятельность, гостиницы, сфера развлечений и досуга, общественное питание, бытовые услуги, непродовольственный ритейл, культура и спорт и другие.
6. При планировании доходов на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов учитывались изменения бюджетного и налогового законодательства в соответствии с принятыми на момент формирования проекта бюджета нормативными правовыми актами федерального и регионального уровней, в том числе направленными на поддержку бизнеса в отраслях экономики, наиболее пострадавших от распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19).
В связи с чем, КСП области полагает необходимым Правительству Иркутской области провести анализ эффективности мер, предоставленных в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства, в том числе в части сохранения рабочих мест, уровня оплаты труда и др.
7. Расходы областного бюджета прогнозируются: на 2021 год в сумме 180 650 899,1 тыс. р.; на 2022 год – 175 536 323,4 тыс. р., в том числе условно утвержденные расходы – 3 790 180,1 тыс. р.; на 2023 год — 172 994 984,7 тыс. р., в том числе условно утвержденные расходы — 8 321 855,7 тыс. р.
Планирование бюджетных ассигнований областного бюджета по расходам на 2021-2023 годы осуществлено в соответствии с порядком и методикой планирования бюджетных ассигнований областного бюджета, утвержденными приказом министерства финансов Иркутской области от 06.08.2012 № 35н-мпр, с учетом корректирующих коэффициентов, предусмотренных распоряжением минфина области от 15.07.2020 № 419-мр при планировании областного бюджета на 2021 год (далее – Приказ № 35н-мпр, Порядок и Методика № 35н-мпр).
8. Основные векторы развития государственной политики в таких сферах, как здравоохранение, образование, культура, жилищно-коммунальное хозяйство, а также обозначивших задачи органам исполнительной власти субъектов РФ, определенные в «майских» указах Президента РФ и Указе № 204, Основных направлениях деятельности Правительства РФ на период до 2024 года, реализуются, в том числе через инструменты региональных проектов и государственных программ субъектов РФ, исходя из целевой роли государственных программ как эффективного инструмента организации проектной и процессной (текущей) деятельности государственных органов, отражающего взаимосвязь ресурсного обеспечения и ожидаемых результатов.
9. Расходная часть областного бюджета сформирована на основе 21 государственной программы Иркутской области (проектов изменений в государственные программы Иркутской области), с учетом основных приоритетов социально-экономического развития региона.
Общий объем расходов на реализацию 21 государственной программы Иркутской области на 2021 год составил 177 131 396,0 тыс. р. ( 98,1% в общем объеме расходов), на 2022 год – 169 845 797,9 тыс. р. (96,8%), на 2023 год – 162 669 136,2 тыс. р. (94,0%).
Объем финансового обеспечения непрограммных направлений деятельности на 2021 год составил 3 519 503,1 тыс. р., на 2022 год – 1 900 345,4 тыс. р., на 2023 год – 2 003 992,8 тыс. р.
10. В структуре расходов по-прежнему наибольший удельный вес занимают расходы на финансирование социальной сферы: в 2021 году – 66,5% от общего объема расходов (120 112 063,3 тыс. р.), в 2022 году – 66,4% (116 633 978,7 тыс. р.), в 2023 году – 61,8 % (106 888 172,4 тыс. р.).
11. Законопроектом бюджетные ассигнования на реализацию региональных проектов (41 РП) предусмотрены в общем объеме 25 754 739,0 тыс. р., что на 4 708 335,3 тыс. р. меньше объема бюджетных средств, утвержденных сводной бюджетной росписью на 01.10.2020 (30 463 074,3 тыс. р.).
Согласно паспортам государственных программ Иркутской области на реализацию мероприятий региональных проектов на 2021 год также предусмотрены средства местных бюджетов – 720 017,5 тыс. р. и иные источники – 2 342 736,0 тыс. р. (дополнительно – 3 062 753,5 тыс. р.).
12. Уровень исполнения региональных проектов по состоянию на 01.10.2020 составил 48,0% (14 626 977,4 тыс. р.), при этом по отдельным РП исполнение крайне низкое: «Содействие занятости женщин — создание условий дошкольного образования для детей в возрасте до трех лет» (16,1%); «Общесистемные меры развития дорожного хозяйства» (15,3%); «Чистая вода (Иркутская область)» (11,9); «Жилье (Иркутская область)» (7,3%); «Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда (Иркутская область)» (7,3%); «Поддержка занятости (Иркутская область)» (3,1%), что указывает на риски недостижения целевых показателей.
13. По результатам мониторинга реализации региональных проектов на 01.10.2020 установлено, что 43 из 49, размещенные в ГИИС, содержат ошибки и предупреждения, в том числе в части финансового обеспечения (10%). Количество ошибок и предупреждений остается значительным по паспортам 5 региональных проектов: «Создание для всех категорий и групп населения условий для занятий физической культурой и спортом, массовым спортом, в том числе повышение уровня обеспеченности населения объектами спорта, а также подготовка спортивного резерва (Иркутская область)»; «Успех каждого ребенка»; «Содействие занятости женщин — создание условий дошкольного образования для детей в возрасте до трех лет», «Чистый воздух (Иркутская область)»; «Сохранение озера Байкал (Иркутская область)» (23ед).
В связи с чем, необходимо проанализировать причины их вызывающие, провести верификацию некорректно введенных данных с положениями заключенных соглашений, объемами финансового обеспечения региональных проектов, дополнить обязательными к заполнению сведениями.
14. Объем расходов на исполнение публичных нормативных обязательств предусмотрен: на 2021 год в сумме 12 877 680,8 тыс. р., на 2022 год –13 235 063,6 тыс. р., на 2023 год – 13 360 930,2 тыс. р. Объем ПНО на 2021 год в сумме 12 877 680,8 тыс. р. меньше объема ПНО на 2020 год, утвержденного законом об областном бюджете № 130-ОЗ на сумму 4 694 020,5 тыс. р. (на 26,7 %) и меньше СБР на 01.10.2020 на 8 177 361,2 тыс. р. (на 38,8 %).
Одним из факторов сокращения ПНО является примененный минсоцразвития области понижающий корректирующего коэффициент (Кэк=0,92) во исполнение распоряжения минфина области от 15.07.2020 № 419-мр. При этом для ПНО за счет средств федерального бюджета понижающий коэффициент не применен, что также основано на распоряжении № 419-мр.
Бюджетные ассигнования на исполнение действующих расходных обязательств в части ПНО на 2021 год не обеспечены на действующем уровне (ст. 8 Закона № 130-ОЗ на 2020 год в сумме — 17 571 701,3 тыс. р.; на 2021 год в сумме 13 490 455,6 тыс. р.; на 2022 год в сумме 13 575 388,9 тыс. р.).
15. Статьей 21 Законопроекта установлено, что в соответствии с абзацем 5 пункта 3 статьи 217 БК РФ основанием для внесения изменений в сводную бюджетную роспись областного бюджета является использование (перераспределение) зарезервированных бюджетных ассигнований, предусмотренных министерству финансов Иркутской области по подразделу 0113 «Другие общегосударственные вопросы» раздела 01 «Общегосударственные вопросы» на 2021 год.
Зарезервированные средства в сумме 1 200 869,4 тыс. р. предусмотрены на увеличение фонда оплаты труда работников государственных учреждений Иркутской области, государственных гражданских служащих Иркутской области и лиц, замещающих государственные должности Иркутской области, работников, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы Иркутской области, и вспомогательного персонала органов государственной власти Иркутской области и иных государственных органов Иркутской области, в том числе в соответствии с Федеральным законом от 19.06.2000 № 82-ФЗ «О минимальном размере оплаты труда».
Между тем, в соответствии со ст. 174.2 БК РФ, Приказом № 35н-мпр планирование объемов бюджетных ассигнований на исполнение действующих обязательств на очередной финансовый год и плановый период осуществляется на основе действующих обязательств текущего финансового года.
Принимая во внимание, что при формировании областного бюджета на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 год нормативные правовые акты по вопросам оплаты труда вышеуказанных лиц приняты, полагаем, что зарезервированные средства должны быть отражены по соответствующим кодам бюджетной классификации РФ.
Аналогичная норма впервые введена законом об областном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов (п. 1 ст. 23), а также содержится в законе об областном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов (п. 1 ст. 21).
16. В связи с продолжающейся реформой в сфере ведения бухгалтерского учета в учреждениях бюджетной сферы, автоматизацией процессов бухгалтерской деятельности, а также в условиях сокращения доходной части регионального бюджета, актуальным остается вопрос организации централизованных бухгалтерий.
Примером организации централизованных бухгалтерий является создание в 2019 году ГКУ Иркутской области «Единый центр обслуживания в сфере культуры» (краткое наименование ГКУ «Центр обслуживания»), основной целью деятельности которого является обеспечение финансово-хозяйственной деятельности министерства культуры и архивов Иркутской области, а также бюджетных и автономных учреждений Иркутской области, в отношении которых министерство осуществляет функции и полномочия учредителя. Экономия средства областного бюджета составит не менее 21,0 млн. р. в год.
17. Планирование бюджетных ассигнований областного бюджета в соответствии с порядком и методикой № 35н-мпр, в условиях пониженных коэффициентов (распоряжение от 15.07.2020 № 419-мр) привело к неполному обеспечению действующих расходных обязательств (не предусмотрено Законопроектом на 2021 год более 14 млрд. р.).
18. Законопроектом не предусмотрено утверждение перечня отдельных положений некоторых законов Иркутской области, действие которых приостанавливается на период с 01.01.2021 по 31.12.2021.
Например, Законом Иркутской области от 04.04.2008 № 2-оз «Об отдельных вопросах государственной гражданской службы Иркутской области» (подп. 11 ст. 16) предусмотрено, что увеличение (индексация) размеров окладов денежного содержания по должностям областной гражданской службы производится нормативным правовым актом Губернатора Иркутской области в порядке и сроки, установленные федеральным законодательством.
Статьей 50 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлено, что размеры окладов денежного содержания по должностям гражданской службы субъекта Российской Федерации ежегодно увеличиваются (индексируются) в соответствии с законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий год с учетом уровня инфляции (потребительских цен). Увеличение (индексация) размеров окладов денежного содержания по должностям гражданской службы субъекта Российской Федерации производится в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации.
Нормативный правовой акт о приостановлении положений указанной статьи не принят.
Между тем, Законопроектом не предусмотрены расходы на увеличение размеров окладов денежного содержания по должностям гражданской службы с учетом уровня инфляции (на 2021 год – 103,6%). В связи с чем, рекомендуется урегулировать вопрос в части (индексации) размеров окладов денежного содержания по должностям областной гражданской службы путем принятия соответствующих правовых актов.
Также КСП области предлагается включить в закон о бюджетом процессе норму, предусматривающую, что в случае, если в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем расходов недостаточен для финансового обеспечения расходных обязательств Иркутской области, Правительство Иркутской области вносит в Законодательное Собрание Иркутской области проект областного закона об изменении сроков вступления в силу (приостановления действия) в очередном финансовом году и плановом периоде отдельных положений областных законов, не обеспеченных источниками финансирования в очередном финансовом году и (или) плановом периоде.
19. Объем дефицита областного бюджета на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов определен исходя из прогнозируемого объема поступлений доходов в областной бюджет и планируемых расходов бюджета с учетом обязательств, принятых Иркутской областью в рамках участия в 2017 году в реструктуризации бюджетных кредитов, привлеченных из федерального бюджета, и составит в 2021 году 13 988 552,6 тыс. р., в 2022 году – 8 451 789,5 тыс. р., в 2023 году планируется профицит в объеме 2 799 736,5 тыс. р.
Заключение направлено в Законодательное Собрание Иркутской области и Губернатору Иркутской области.