Объекты мероприятия:
- министерство образования Иркутской области;
- министерство строительства Иркутской области;
- Комитет по управлению муниципальным имуществом, строительству, архитектуре и жилищно-коммунальному хозяйству администрации муниципального образования «Тайшетский район»;
- администрация муниципального образования «Боханский район», отдел капитального строительства администрации муниципального образования «Боханский район».
1. Региональный проект «Содействие занятости» сформирован в соответствии со структурой паспорта федерального проекта в ГИС «Электронный бюджет», реализуется с 2019 года. За период действия претерпевал изменения вслед за изменениями национального проекта «Демография» и федерального проекта «Содействие занятости женщин — создание условий дошкольного образования для детей в возрасте до трех лет».
В действующей редакции содержит общественно-значимый результат «Дети в возрасте от 1,5 до 3 лет имеют возможность получать дошкольное образование» и три показателя: основной показатель «Количество дополнительно созданных мест с целью обеспечения дошкольным образованием детей в возрасте до 3 лет, нарастающим итогом» — 5 173 мест на 31.12.2022 и два дополнительных показателя «Доступность дошкольного образования для детей в возрасте от 1,5 до 3 лет,%» — 98,03% (2021 г.), «Среднее время ожидания места для получения дошкольного образования детьми в возрасте от 1,5 до 3 лет, мес.» — (3,7 мес. – 2021-2023 г.г.).
2. Для реализации регионального проекта Правительством Иркутской области с Министерством просвещения РФ 26.01.2019 заключено Соглашение о реализации регионального проекта и три Соглашения о предоставлении МБТ из федерального бюджета, которые в период реализации проекта неоднократно изменялись в части показателей, результатов, перечня объектов строительства (приобретения), сроков строительства, объемов финансирования, в очередной раз, в декабре 2021 года.
- в дошкольных образовательных организациях за счет средств бюджетов путем строительства (реконструкции, технического перевооружения, приобретения) объектов недвижимого имущества (в 2019-2023 годах);
- в частных организациях и у индивидуальных предпринимателей путем предоставления им субсидий на приобретение средств обучения и воспитания (в 2020 году).
Проектом установлены следующие значения результатов по созданию дополнительных мест в дошкольных образовательных организациях
- на 2019 год — для детей в возрасте до 3 лет в количестве 2 104 мест,
- на 2020 год — для детей в возрасте от 1,5 до 3 лет в количестве 720 мест,
- на 2020 год — для детей в возрасте от 1,5 до 3 лет в частных организациях в количестве 36 мест,
- на 2021 год от 1,5 до 3 лет (нарастающим итогом) 2 985 мест, в том числе 720 мест за 2020 год.
4. Мероприятия по строительству объектов капитального строительства и приобретению объектов недвижимого имущества для размещения детских дошкольных образовательных организаций для детей до 3 лет осуществляются в подпрограмме «Дошкольное, общее и дополнительное образование» ГП «Развитие образования» как в рамках регионального проекта, так и в рамках основного мероприятия.
5. Региональный проект и подпрограмма «Дошкольное, общее и дополнительное образование», в рамках которой он реализуется, не согласованы между собой в части задач, целевых показателей, показателей и результатов, что, в том числе, стало следствием недостаточного правового регулирования отношений, связанных с формированием и реализацией региональных проектов (Положения №№ 440-пп и 282-пп).
Перечень объектов, строительство (приобретение) которых влияет на достижение результатов регионального проекта в части создания дополнительных мест в дошкольных организациях, предусмотренный Соглашением о предоставлении субсидии из федерального бюджета и в ГП «Развитие образования», тоже не согласуются между собой. В частности для создания 2 985 мест на 2021 и на 2022 годы (без динамики) из 18 предусмотренных Соглашением объектов в ГП «Развитие образования не предусмотрено 7 объектов (общей мощностью 1 635 мест). При этом в госпрограмме предусмотрено 2 объекта на 280 мест, которые Соглашением до декабря 2021 года не были определены к реализации в рамках регионального проекта.
6. В результате недостаточного правового регулирования Положениями №№ 440-пп и 282-пп отношений, связанных с созданием и исполнением региональных проектов и интеграцией их в государственные программы Иркутской области, за результаты регионального проекта в части создания мест в дошкольных учреждениях отвечает министерство образования, а не министерство строительство, поскольку министерство строительства в региональном проекте не обозначено в качестве исполнителя. В то же время по мероприятию «Оказание содействия муниципальным образованиям Иркутской области в реализации мероприятий по созданию дополнительных мест для детей в возрасте от 1,5 до 3 лет в образовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования» в ГП «Развитие образования», от реализации которого зависит достижение результатов и показателей регионального проекта, ответственным исполнителем и главным распорядителем средств бюджета является министерство строительства.
Следствием несогласованности действий двух органов исполнительной власти области по формированию объектов регионального проекта и их исполнению являются неоднократные и несвоевременные корректировки перечня объектов и результатов проекта.
7. Формирование перечня объектов бюджетных инвестиций для создания их в рамках регионального проекта не было основано на приоритетности создания дополнительных мест для детей в дошкольных образовательных организациях на тех территориях Иркутской области, где имеется высокая потребность.
Фактически в перечень объектов для создания их в рамках регионального проекта включались объекты из рейтингов, которые формировались и утверждались министерством образования в рамках отбора муниципальных образований для предоставления им субсидий на осуществление капитальных вложений в строительство или приобретение объектов, которые не подразделялись на объекты для реализации в рамках основного мероприятия и регионального проекта.
8. Результаты контрольного мероприятия позволяют сделать вывод, что установление, достижение, корректировка показателей и результатов реализации проекта не было основано на принципах сбалансированности, результативности и эффективности стратегического планирования, установленных ст. 7 Федерального закона о стратегическом планировании, не направлено на ускоренное решение задач проекта, на реальное решение задачи по снижению очередности в дошкольных учреждениях путем создания дополнительного количества мест для детей до 3 лет, что нивелирует значение федерального и регионального проектов, как инструментов решения стратегических задач, указывает на невыполнение региональным проектом своего назначения.
Несогласованность задач подпрограммы и регионального проекта, целевых показателей подпрограммы с показателями и результатами регионального проекта не позволяет оценить степень влияния регионального проекта на достижение целевых показателей госпрограммы.
Региональный проект «Содействие занятости» фактически представляет собой форму и рамки, в которых осуществляется привлечение средств федерального бюджета.
9. Для создания дополнительных мест для детей в возрасте до 3 лет в муниципальных образовательных организациях из областного бюджета бюджетам муниципальных образований предоставлялись субсидии на осуществление капитальных вложений в объекты муниципальной собственности, порядок и условия предоставления которых регулировались двумя Положениями:
- на строительство образовательных организаций – Положение № 265-пп;
- на приобретение объектов недвижимости – Положение № 216-пп.
10. Правовое регулирование отношений по предоставлению субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты муниципальной собственности вызывает ряд замечаний в части критериев отбора, на основании которых формируются Рейтинги, и порядка определения и закрепления результатов отбора, которые не обеспечивают объективное ранжирование муниципальных образований в Рейтингах.
Не определены критерии и условия, согласно которым объекты бюджетных инвестиций подлежат включению для реализации в региональный проект «Содействие занятости».
Предусмотренные Положением № 216-пп процедура отбора муниципальных образований, порядок и условия предоставления субсидий на приобретение объектов недвижимого имущества не направлены на эффективное планирование и расходование бюджетных средств, создают условия для уклонения органов местного самоуправления от осуществления конкурентных закупок, для несоблюдения законодательства о защите конкуренции, для возникновения коррупциогенных факторов, по той причине, что отбор муниципальных образований и планирование приобретения объектов недвижимого имущества для размещения детских садов осуществляются при отсутствии таких объектов на территории муниципальных образований. Фактическое приобретение объектов происходит по истечении 1,3 – 2, 5 года после принятия решений министерством образования о включении муниципального образования в Рейтинг, министерством строительства — о предоставлении субсидий по результатам отбора муниципальных образований.
Положением № 216-пп не устанавливается в качестве условий предоставления субсидий на осуществление капитальных вложений в приобретение муниципальных объектов недвижимости, требование о наличии в муниципальном образовании муниципального решения об осуществлении бюджетных инвестиций, обязанность принятия которого следует из статьи 79 БК РФ, и игнорируется муниципальными образованиями.
Предусмотренное Положением № 216-пп применение для расчета стоимости реализации мероприятия, необходимость которого обусловлена условиями предоставления субсидии на приобретение объекта недвижимости, укрупненных сметных нормативов для объектов капитального строительства непроизводственного назначения, утвержденных Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, не соответствует законодательству.
Как показало контрольное мероприятие, фактически в министерство строительства муниципальными образованиями предоставлялись расчеты стоимости реализации мероприятия, основанные на сводных сметных расчетах строительства объектов, планируемых к приобретению, что не соответствует нормам пункта 9 Положения № 216-пп и подтверждает довод о наличии согласованных договоренностей органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов — потенциальных застройщиков (продавцов).
Министерство строительства, являясь разработчиком Положения № 216-пп, главным распорядителем бюджетных средств областного бюджета, предусмотренных на предоставление субсидий муниципальным образованиям для осуществления капитальных вложений в приобретение объектов недвижимости, не выполняя надлежащим образом свои бюджетные полномочия (статьи 34, 158 БК РФ), не обеспечивает эффективное и результативное использование средств областного бюджета.
По результатам контрольного мероприятия КСП области полагает, что от практики планирования приобретения объектов недвижимости для размещения детских садов в случае отсутствия на территории муниципального образования соответствующего объекта для его выкупа, следует отказаться, поскольку преимуществ перед другим способом создания объектов социальной инфраструктуры – строительством, этот способ не только не имеет, но и содержит ряд отмеченных недостатков и нарушений.
11. За 2019-2020 г.г. для достижений показателей регионального проекта «Содействие занятости» приобретено 7 объектов недвижимого имущества – зданий для размещения дошкольных учреждений (детских садов) на общую сумму 1 043 449,8 тыс. р., в 2021 году приобретено 2 объекта на общую сумму 492 253,1 тыс. р. Планирование и использование бюджетных средств осуществлено с нарушением законодательства.
12.КСП области и Службой Госфинконтроля, проводившей аналогичное контрольное мероприятие одновременно с КСП области, выявлен ряд нарушений, выразившихся в несоблюдении министерством строительства и муниципальными образованиями условий предоставления субсидий.
Распространенным являлось нарушение министерством строительства положений абзаца 3 пункта 3 статьи 139 БК РФ, частей 3 и 5 статьи 4 Закона Иркутской области № 74-ОЗ, предусматривающих, что условием предоставления субсидии бюджету муниципального образования является заключение соглашения о предоставлении субсидии, которое подлежит заключению в срок до 15 февраля текущего финансового года. Соглашения с муниципальными образованиями заключались с превышением на 3-10 месяцев срока, предусмотренного Законом Иркутской области № 74-ОЗ.
Выявлены факты заключения министерством строительства соглашений о предоставлении субсидий из областного бюджета местным бюджетам в меньшем объеме, чем доведены лимиты бюджетных обязательств, что указывает на несоблюдение норм бюджетного законодательства и исключает право санкционирования органами казначейства оплаты денежных обязательств по муниципальным контрактам, в результате чего создавались риски их неисполнения и недостижения результата.
13. С несоблюдением условий предоставления субсидий на приобретение объектов недвижимости (п.п. 9-12 Положения № 216-пп), в отсутствие расчета стоимости реализации мероприятия, министерством строительства принято Решение от 07.09.2020 № 59-686-мр о предоставлении субсидии Иркутскому районному муниципальному образованию на 2021 год на приобретение объектов недвижимости для размещения детских садов в р.п. Маркова ЖК «Стрижи» и в р.п. Большая Речка на сумму 490 318,8 тыс.р.
14. Достижение показателя регионального проекта по количеству дополнительных мест в образовательных организациях обеспечивалось созданием объектов в рамках регионального проекта и отдельных объектов в рамках основного мероприятия (3 объекта). Объем ресурсного обеспечения создания этих объектов в рамках основного мероприятия за 3 года за счет средств областного бюджета составил 133 337,5 тыс. р.
В общем объеме ресурсного обеспечения регионального проекта на создание дополнительных мест в образовательных организациях для детей в возрасте до 3 лет предусмотрено на 2019 г. – 1 463 422,1 тыс. р. (или 93,5%), на 2020 г. – 1 510 983,8 тыс.р (или 96,1%), на 2021 г. – 1 227 135,9 тыс.р. (или 100%).
За 9 месяцев 2021 года освоено 234 912,2 тыс. р. или 19,1% от плана на год.
15. Определение объектов, подлежащих строительству или приобретению для достижения результата регионального проекта в течение срока его реализации, не отличалось проработанностью, стабильностью, надежностью, эффективностью. Распространенной практикой являлось исключение объектов по окончании года либо перенос их на другой период.
Так из 7 объектов недвижимого имущества, запланированных к приобретению в Иркутском районе, 2 объекта приобретено в 2020 году, 2 объекта в 2021 году. Приобретение одного объекта перенесено на 2023 год, а 2 объекта исключены.
Оснований для планирования приобретения объектов недвижимости не имелось по причине отсутствия в муниципальных образованиях соответствующих объектов недвижимого имущества, что и стало причиной исключения мероприятий и изменения срока реализации.
Зачастую ресурсное обеспечение в госпрограмме определяется с «задвоением» в текущем периоде за счет объемов неосвоенных остатков средств отчетного периода и без корректировки объемов предыдущего (отчетного периода), что ведет к некорректному и необъективному отражению объемов ресурсного обеспечения объектов.
В 2021 году из планируемых к вводу и приобретению 6-и объектов введен 1 объект (в июне 2021 года -г. Тулун, мкр. Угольщиков) и приобретено 2 здания (Иркутский район).
Строительство 3 зданий детских садов (в г. Тайшете, г. Иркутске мкр. Лесной) и в г. Саянске мкр. Мирный) не завершено.
Завершилось строительство 3-х детских садов, продолжавшееся в 2019-2020 г.г.
В рамках достижения результатов регионального проекта (мероприятий по созданию мест для детей в возрасте до 3 лет) с 2019 года введено 19 объектов, из них 10 объектов создано путем строительства, 9 объектов путем приобретения.
В областном бюджете бюджетные ассигнования на мероприятия по созданию дополнительных мест для детей в возрасте до 3 лет утверждены по подразделу 0701 «Дошкольное образование» на 2019 год в сумме 1 386 515,3 тыс. р. с детализацией по 4 целевым статьям, в 2020 году – в сумме 1 483 989,5 тыс. р. по 8 целевым статьям, в 2021 году – в сумме 1 151 495,7 тыс. р. по 2 целевым статьям расходов.
Достаточных оснований для увеличения объемов финансирования регионального проекта в декабре 2021 года на сумму 1 337 539,7 тыс. р. на 5 новых объектов не имелось. В результате возможность использования этих ассигнований отсутствовала.
16. Муниципальными образованиями допускались нарушения при использовании межбюджетных трансфертов, на что указано по результатам проверок Службы госфинконтроля. Службой госфинконтроля материалы проверки расходования средств на приобретение детского сада в п. Жигалово направлены в прокуратуру Иркутской области.
17. Ряд нарушений выявлен КСП области при приобретении объекта недвижимости для размещения детского сада в п. Буреть Боханского района на 60 мест стоимостью 123 178,0 тыс.р.
В частности, приобретение объекта осуществлено с нарушением порядка осуществления бюджетных инвестиций в приобретение объекта недвижимого имущества муниципальной собственности, предусмотренного статьей 79 БК РФ, в отсутствие решения об осуществлении бюджетных инвестиций.
Принимая во внимание, что строительство объекта недвижимости застройщиком ООО «СибСтальСтрой» фактически осуществлялось в отсутствие проектной документации, в отсутствие разрешения на строительство, наличие незавершенных работ при положительном заключении Службы государственного жилищного и строительного надзора Иркутской области, вводе в эксплуатацию объекта и принятие его администрацией муниципального образования при наличии недостатков строительства КСП области в прокуратуру Иркутской области направлено информационное письмо о даче правовой оценки действиям (бездействию) Службы, действиям (бездействию) администрации Боханского района, связанным со строительством и приобретением объекта капитального строительства для размещения детского сада в с. Буреть Боханского района. По результатам проведенной прокуратурой Боханского района проверки материалы направлены в следственные органы для решения вопроса об уголовном преследовании, по результатам рассмотрения которых возбуждены уголовные дела по фактам совершения неустановленными лицами администрации Боханского района и Службы государственного жилищного и строительного надзора Иркутской области преступлений.
КСП области материалы проверки также направлены в Управление федеральной антимонопольной службы в Иркутской области для дачи оценки на предмет соблюдения администрацией Боханского района законодательства о защите конкуренции при наличии признаков создания преимущественных условий для ООО «СибСтальСтрой» для осуществления строительства им объекта недвижимого имущества.
18. С недостатками осуществляется строительство здания детского дошкольного учреждения на 120 мест в г. Тайшет (ул. Зои Космодемьянской, д.7). Плановые сроки строительства сорваны. Заказчик неэффективно осуществляет свои полномочия по принятию мер, направленных на завершение строительства объекта. Отсутствие в настоящее время откорректированной проектной документации с положительным заключением госэкспертизы в результате затягивания сроков заключения контракта на выполнение работ по корректировке проектной документации (с апреля 2021 года до ноября 2021 года), влечет риски не достижения показателя по вводу мест в детских садах в 2022 -2023 годы, ведет к удорожанию сметной стоимости строительства объекта в связи с обязанностью отражения ее в текущем уровне цен, что потребует дополнительного финансирования за счет средств бюджетов на завершение строительства объекта.
19. С недостатками и неэффективно министерством образования в 2020 году реализовано мероприятие, направленное на создание дополнительных мест в частных образовательных организациях. Результативность предоставления субсидии из федерального бюджета на создание дополнительных мест в частных детских садах не обеспечена. Более того, допущено предоставление субсидии юридическому лицу с несоблюдением цели ее предоставления на сумму 204 542,0 рублей.
20. Показатель регионального проекта по количеству дополнительно созданных мест с целью обеспечения дошкольным образованием детей в возрасте до 3 лет (нарастающим итогом) с установленным на 2021 год значением 5 173 места изначально содержал риски недостижения. В частности, по состоянию на 01.12.2021 в госпрограмме не было предусмотрено 7 объектов с общим количеством 1 635 мест, которые были предусмотрены Соглашением о предоставлении субсидии из федерального бюджета. При этом и в Соглашение эти объекты включены формально, поскольку они не готовы к реализации, что подтверждает корректировка перечня, осуществленная в декабре 2021 года, когда вместо двух не готовых к реализации объектов включены 4 объекта с высокой степенью готовности к вводу, строительство 5 объектов не начато. В ГП «Развитие образования» перечень объектов регионального проекта не актуализирован.
21. Имеет место практика корректировки плановых значений показателей под фактически достигнутые. Так, плановое значение результата создания мест для детей в возрасте от 1,5 до 3 лет, предусмотренное к достижению в 2020-2021 годах в количестве 2 985 мест, уменьшено на 2 125 мест до 860 мест под фактически достигнутые показатели.
В течение 2022 года необходимо создать 2 125 мест, что вызывает сомнения, поскольку в 2020-2021 годах создавалось от 500 до 860 мест.
22. Отмечается несвоевременное решение министерством образования вопросов корректировки Соглашения о предоставлении субсидий из федерального бюджета, некачественная и несистемная работа с объектами и их финансовым обеспечением, результатом чего стало увеличение в декабре 2021 года бюджетных ассигнований на 5 новых (ранее не начатых) мероприятий по строительству объектов для создания мест в дошкольных учреждениях для детей от 1,5 до 3-х лет, что исключило любую возможность начала строительства объектов в 2021 году.
Учитывая, что ассигнования на строительство 5 объектов с общей мощностью 1 095 мест предусмотрены в областном бюджете только в декабре 2021 года, усматриваются риски не достижения указанного результата по созданию мест и к 31.12.2022. Не исключено, что в 2022 году продолжится практика корректировки показателей под фактически достигнутые.
По состоянию на 01.12.2021 в рамках регионального проекта введено 3 000 мест дополнительных для детей в возрасте до 3 лет.
Однако этот показатель (за исключением 36 мест в частных школах) фактически отражает ввод мест в дошкольных организациях для детей до 7 лет, что указывает на несоответствие отчетного по региональному проекту значения показателя условиям (обязательствам) предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.
23. Не приняты меры к выполнению обязательств Иркутской области по созданию не менее 2 500 «компенсирующих» мест, в том числе не менее 610 мест для детей в возрасте от 2 месяцев до 3 лет (до 15.02.2021); не менее 1 890 мест для детей в возрасте от 1,5 до 3 лет (до 15.02.2024), и утверждению мероприятия по созданию дополнительных мест для детей в возрасте от 1,5 до 3 лет за счет средств бюджета субъекта РФ (местного бюджета) в случае направления субсидии на создание дополнительных мест для детей старше 3 лет в дошкольных организациях.
Отчетные данные о реализации регионального проекта по созданию «компенсирующих» мест за 2019 год в количестве 610, за 2020 год в количестве 401 не нашли своего подтверждения.
Анализ планируемых к созданию объектов в рамках основного мероприятия за счет средств областного, местного бюджетов, иных источников показал, что «компенсирующие» места могут быть отражены только по трем объектам, суммарная мощность которых 300 дошкольных мест (без деления по возрастным группам: до 3 лет, до 7 лет), что указывает на высокие риски не достижения показателя.
По мнению КСП области, показатели, результаты регионального проекта и обязательства по созданию «компенсирующих мест» необходимо пересмотреть с учетом динамики показателей демографической ситуации.
24. Объем проверенных средств составил 4 292 418,9 тыс. р., объем выявленных нарушений 1 818 684,2 тыс. р.
Отчет по результатам проведенного контрольного мероприятия направлен в Законодательное Собрание Иркутской области и Губернатору Иркутской области. Представления о выявленных недостатках и нарушениях направлены в министерство образования Иркутской области, администрацию Боханского района. Информационные письма направлены в Правительство Иркутской области, УФАС по Иркутской области.