Объекты мероприятия:
- министерство транспорта и дорожного хозяйства Иркутской области;
- областное государственное казенное учреждение «Дирекция по строительству и эксплуатации автомобильных дорог Иркутской области»;
- комитет городского обустройства администрации города Иркутска;
- администрация муниципального образования города Усолье-Сибирское.
1. Мероприятия в рамках национального проекта «Безопасные качественные дороги» (НП БКД) предусмотрены в виде дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального (или межмуниципального) значения, а также в отношении автомобильных дорог местного значения, включенных в три агломерации (Иркутская, Братская и Ангарская) путем предоставления субсидий муниципальным образованиям на финансовое обеспечение дорожной деятельности.
В Иркутской области в рамках НП БКД разработаны и реализуются два региональных проекта: «Дорожная сеть» и «Общесистемные меры развития дорожного хозяйства».
2. Сеть автомобильных дорог Иркутской области составляет 31,5 тыс. км и включает 1,6 тыс. км дорог федерального значения, 12,4 тыс. км дорог регионального значения и 17,5 тыс. км дорог местного значения (протяженность дорог, включенных в агломерации, составляет 0,58 тыс. км).
С учетом критериев отнесения автомобильных дорог общего пользования к автомобильным дорогам регионального значения около 70% дорог в соответствии с положениями Федерального закона № 257-ФЗ могут быть отнесены к дорогам местного значения муниципальных районов Иркутской области, поскольку соединяют населенные пункты в границах муниципальных районов.
Кроме того, в Реестре государственной собственности области числится 494,3 км иных дорог, не соответствующих критериям, расположенных в границах поселений (дороги местного значения), которые подлежат передаче в муниципальную собственность.
3. Проведенный анализ нормативных правовых актов Иркутской области (НПА), необходимых для организации и реализации регпроектов показал, что после создания Минтранса области с передачей ему соответствующих функций ряд НПА не приведены в соответствие, что в отдельных случаях повлекло негативные последствия.
Так, например, проверкой установлено, что более года в нарушение требований законодательства при осуществлении дорожной деятельности не согласовывались и не утверждались проекты организации дорожного движения.
Кроме того, до настоящего времени не разработаны документы транспортного планирования для агломераций: программы комплексного развития транспортной инфраструктуры, комплексные схемы организации транспортного обслуживания общественным транспортом и комплексные схемы организации дорожного движения для городских агломераций, входящие в состав обязательных документов для субъектов РФ, участвующих в реализации НП БКД.
4. Всего на реализацию НП БКД за проверяемый период (2020-2021 гг.) было направлено 18 376,1 млн. р., из которых 4 268,5 млн. р. – средства федерального бюджета, 12 871,4 млн. р. – областного и 1 236,2 млн. р.– местных бюджетов.
Планирование мероприятий, включенных в региональные проекты, выбор объектов в проверяемом периоде формировалось с учетом состояния автомобильных дорог, основанных на оценке их технического состояния. Вместе с тем, проведенный анализ показал, что при первоначальном формировании мероприятий по национальному проекту, данные о техническом состоянии дорог включались в регпроект на основе экспертной оценки, инструментальная диагностика дорог не проводилась.
Несмотря на то, что оценка технического состояния автомобильных дорог должна осуществляться ежегодно, в 2020 году протяженность региональных дорог включенных в перечень БКД и прошедших диагностику и составила 14,2 %, в 2021 году — 12,5 %.
В г. Иркутске инструментальная диагностика 98 % автомобильных дорог местного значения была проведена в 2019 г. Однако, проведенный анализ выявил несоответствие отдельных данных фактического состояния дорог, указанных в регпроекте, результатам диагностики.
Несмотря на то, что одним из целевых показателей НП БКД является снижение смертности в результате ДТП, регпроектом не предусмотрены мероприятия по устранению причин мест концентрации ДТП. В основном такие мероприятия осуществляются в рамках содержания автомобильных дорог (за счет средств дорожного фонда, но за рамками регпроектов), в число наиболее часто принимаемых мер входят мероприятия по установке специальных предупреждающих щитов, знаков и комплексов автоматической фото-видеофиксации нарушений ПДД.
Вместе с тем, принимая во внимание, что большая часть автодорог, на которых отмечены аварийно-опасные участи работает в режиме перегрузки, указанных мероприятий недостаточно и для устранения мест концентрации ДТП необходимо увеличение полос движения, что предполагает проведение работ по реконструкции дорог.
5. В рамках проведенной оценки законности и результативности использования средств областного бюджета, направленных на реализацию регионального проект «Дорожная сеть» установлено следующее.
5.1. В проверяемом периоде Дирекцией автодорог осуществлялось строительство и реконструкция 12 объектов на общую сумму 3 138,7 млн. р. (введено в эксплуатацию 60,38 км дорог), капитальный ремонт 26 объектов на общую сумму 4 698,1 млн. р. (введено в эксплуатацию 64,94 км дорог), ремонт 38 объектов на общую сумму 4 696,0 млн. р. (отремонтировано 272,4 км дорог).
Объем неосвоенных средств по всем контрактам за два года составил 467,7 млн. р., основными причинами неосвоения стали:
- экономия средств при проведении конкурсных процедур;
- нарушения подрядными организациями календарных графиков выполнения работ, связанных со слабой организованностью работ, отсутствием необходимого количества строительной техники и квалифицированных кадров;
- отсутствие запасов и отказы в поставке инертных материалов карьерами, предусмотренными проектной документацией (необходимость в процессе исполнения контракта менять карьер, что влечет увеличение транспортных расходов, дополнительные согласование и т.д.);
- длительное оформление земельных участков, а также согласование с Рослесхозом, министерством лесного комплекса Иркутской области проектов освоения лесов;
- выполнение работ подрядными организациями без соблюдения нормативно-технических требований, что повлекло невозможность принять работы ненадлежащего качества и оплатить их.
Средняя стоимость работ на одном километре составила: 148,1 тыс.р. (строительство), 109,3 тыс. р. (реконструкция), 48,3 тыс. р. (капитальный ремонт) и 17,1 тыс. р. (ремонт).
В рамках государственного заказа на региональных дорогах выполняли работы от 11 до 16 подрядных организаций, наибольшую долю контрактов (55 % в 2020 г. и 40,9 % в 2021 г.) исполняло АО «ДСИО». При этом около половины работ АО «ДСИО» были переданы на субподряд. Ряд контрактов переданы в объеме 100%, по остальным контрактам субподрядчиками выполнялось от 8 до 98% работ. Одной из причин передачи дорожных работ на субподряд может являться дефицит в технике (около 77% специализированной техники, находящейся на балансе предприятия имеет износ 100%) и квалифицированных кадров.
К основным выявленным нарушениям и недостаткам в отношении дорожной деятельности в рамках регпроекта на региональных дорогах можно отнести:
- при формировании аукционной документации и размещении государственного заказа Дирекцией автодорог по отдельным контрактам сроки выполнения работ установлены с несоблюдением требований законодательства, в связи с чем искусственно завышены сроки выполнения работ более чем в 2,5 раза.
- в нарушение требований ГрК РФ установлены случаи выполнения работ в отсутствии разрешения на строительство (работы начаты до получения разрешения на строительство либо срок, установленный в разрешении на строительство, закончился, а работы выполнялись).
- практически по всем проверенным контрактам установлены нарушения сроков исполнения работ подрядчиками. При этом в отступление от условий заключенных контрактов, требований законодательства Дирекцией автодорог не применялись меры ответственности с недобросовестных подрядчиков в виде удержания неустойки (штрафов и пени) при оплате выполненных работ. При этом дальнейшая претензионная работа в большинстве случаев была не успешна.
- установлены факты оплаты невыполненных работ, выполнения работ за пределами отвода земли, неправомерного использования средств резерва на непредвиденные работы.
5.2. Субсидии г. Иркутску были предусмотрены в 2020 г. в объеме 1 220,0 млн. р. в 2021 г. первоначально 1 084,2 млн. р., затем уменьшены на 206,7 млн. р. (средства возращены в доходы федерального бюджета).
Существенное неосвоение бюджетных средств в 2021 году (149,4 млн. р.) сложилось из-за приостановки работы по капитальному ремонту автомобильной дороги по ул. Верхняя Набережная в связи с поднятием уровня воды в р. Ангара.
В проверяемом периоде за счет субсидии из областного бюджета бюджетные инвестиции реализовывались в отношение трех объектов реконструкции, трех объектов капитального ремонта и 37 объектов ремонта местных дорог.
Большинство проверенных контрактов также выполнялись с отставанием от графиков выполнения работ и нарушением сроков подрядными организациями. К основным причинам можно отнести:
- проектная документация (рабочие проекты), не учитывающая фактическое состояние дел, требующая корректировки;
- недостаточная организация работ подрядчиками: отсутствие необходимого количества строительной техники, квалифицированных кадров;
- осуществление ненадлежащего строительного контроля, что по итогам проверки послужило основанием для заказчиков предъявлять претензии не только к подрядчикам, но и к организациям, осуществляющим строительный контроль.
При выборочной проверке исполнения контрактов на ремонт установлено, что после заключения контрактов и выполнения части работ Техническим советом принимались решения о выполнении работ в соответствии с фактически необходимым объемом с последующим внесением изменений в сметный расчет и муниципальный контракт. Проверкой установлено, что реализация таких решений осуществлялась уже после окончания работ на объектах (под фактически выполненные работы), соответственно работы на объектах осуществлялись в нарушение условий контрактов, в отсутствие измененной сметной документации.
Всего в проверяемом периоде были внесены изменения в 24 контракта, 5 из которых были расторгнуты. В процессе реализации контрактов стороны меняли стоимость, сроки выполнения работ, состав работ, технические и функциональные характеристики объектов.
Так, по отдельным дорогам установлены факты сокращения физического объема работ по площади отремонтированного асфальтового покрытия и, соответственно, протяженности дороги с одновременным уменьшением стоимости. Помимо сокращения объемов, по отдельным дорогам были полностью исключены отдельные разделы работ (например, восстановление ливневой канализации), что не предусмотрено условиями контракта и не соответствует требованиям законодательства о контрактной системе.
Кроме того, отдельные участки дороги выполнены и приняты с недостатками и некачественным дорожным покрытием, в связи с чем комплекс работ по восстановлению износа дорожного покрытия, а также работы по организации и безопасности движения в результате изменения условий контракта выполнены с худшим качеством на отдельных участках.
По отдельным участкам дорог (в г.Иркутске и г. Усолье-Сибирское) установлены факты принятия некачественного ремонта участков дорог. Например, не соблюдены поперечные уклоны дороги, вода при осадках собирается по центру дороги, что свидетельствует о ее ненормативном состоянии.
Также установлены случаи оплаты невыполненных работ, необоснованного и неподтвержденного увеличения объема работ, выполнение завершающих этапов работ (укладка асфальтового покрытия и благоустройство) в зимнее время, что послужило причиной некачественного выполнения работ.
В рамках выполнения работ по реконструкции участка а/дороги ул. Карбышева в г.Иркутске существуют риски расторжения контракта, поскольку реконструкция осуществляется на земельных участках, подлежащих изъятию для государственных или муниципальных нужд и в отношении двух земельных участков процедура изъятия не завершена. При этом срок выполнения работ по контракту уже продлевался (с 12.09.2021 до 05.06.2022), однако в 2022 году сроки выполнения работ на объекте вновь нарушены по вине заказчика
6. Важной составляющей сохранения существующих автодорог является обеспечение эффективного контроля за перевозками тяжеловесных грузов с обустройством на автодорогах постов весогабаритного контроля транспортных средств.
В рамках регпроекта «Общесистемные меры развития дорожного хозяйства» в проверяемом периоде было завершено устройство трех автоматических пунктов весового и габаритного контроля транспортных средств (АПВГК) на региональных автомобильных дорогах. Планируется размещение АПВГК еще на двух автодорогах.
В связи с установкой и началом работы систем АПВК в 2021 году существенно вырос объем доходов, поступающих как в форме штрафов за нарушение правил перевозки крупногабаритных и тяжеловесных грузов (в 13,8 раз к 2020 году), так и в форме возмещение вреда (в 2,7 раза).
7. Анализ целевых показателей (показателей результативности) регпроектов свидетельствует о их выполнении. Однако, анализ состава, значений целевых показателей региональных проектов показал, что их изменение (исключение и дополнение новыми), изменение методик расчета и не позволяют дать объективную оценку хода реализации НП БКД в динамике.
Отчет о результатах проведенного контрольного мероприятия направлен в Законодательное Собрание Иркутской области, Правительство Иркутской области, прокуратуру Иркутской области. Представления о выявленных нарушениях и недостатках направлены в адрес комитета городского обустройства администрации города Иркутска и ОГКУ «Дирекция по строительству и эксплуатации автомобильных дорог Иркутской области». Информационные письма направлены в Правительство Иркутской области, министерство имущественных отношений Иркутской области и Управление Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области.