Объекты мероприятия:
- министерство социального развития, опеки и попечительства Иркутской области;
- Областное государственное казенное учреждение «Управление социальной защиты населения по Ангарскому району»;
- Областное государственное казенное учреждение «Управление социальной защиты по Шелеховскому району»;
- Областное государственное казенное учреждение «Управление социальной защиты населения по городу Усть-Илимску и Усть-Илимскому району»;
- Областное государственное автономное учреждение «Информационно-технический центр Иркутской области».
1. С 01.07.2021 использование ЭСПБ предусмотрено повсеместно на территории всей Иркутской области.
Для перевозчиков установлен переходный период с 01.07.2021 по 31.07.2021 в случае отсутствия в транспортном средстве считывающего устройства (валидатора), необходимого для учета ЭСПБ.
В переходный период предоставление субсидий перевозчику за расходы, понесенные с 01.07.2021 по 31.07.2021, осуществлялось на основании средних данных об общем количестве совершенных поездок гражданами в истекшем периоде 2021 года, что не соответствует принципам объективности и обоснованности как для областного бюджета (при расчете размера субсидий), так и для перевозчиков, поскольку показатель «средних данных об общем количестве совершенных поездок» не соответствует количеству фактически совершенных поездок.
2. Изменение порядка расчета субсидий с учетом использования ЭСПБ, начиная с дачного сезона 2021 года (с 01.05.2021 по 30.09.2021), привело к прозрачности и обоснованности объемов субсидий, исходя из фактически осуществленных поездок гражданами в отличие от дачного сезона 2020 года, когда применялись месячные проездные билеты в бумажном виде и подтвердить количество совершенных поездок не представлялось возможным, так как отсутствовал учет поездок.
3. В 2020 году перевозчиками (по которым КСП произведен анализ документов) предъявлены документы для получения субсидии в размере 12 806,78 тыс.р., исходя из расчетного количества поездок в объеме 230 840 ед., произведенных 23 084 гражданами.
В 2021 году фактическое количество поездок с использованием ЭСПБ составило 178 611 ед. (что на 52 229 поездок меньше уровня 2020 года (-23%)), правом на проезд воспользовались 18 821 гражданин (что на 4 263 чел. меньше уровня 2020 года (-18,5%)). Размер субсидии составил 9 167,06 тыс. р.
Из вышеизложенного следует, что переход на ЭСПБ в 2021 году привел к сокращению расходов областного бюджета на 3 639,72 тыс. руб. или 28,4% при реализации Положения № 81-пп.
4. Категории граждан, на которых распространяются МСП по бесплатному проезду в автомобильном транспорте на садоводческих маршрутах, по льготному проезду в автомобильном транспорте на маршрутах городского и пригородного сообщения, утверждены списками к Положениям (в Положении № 521- пп – 15 категорий, в Положении № 81-пп – 16 категорий).
КСП области обращает внимание, что до настоящего времени не реализована уставная норма (статья 38 Устава Иркутской области), согласно которой дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, осуществляемые за счет средств областного бюджета (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета областному бюджету на осуществление целевых расходов), устанавливаются законами Иркутской области.
5. Из норм Положения № 521-пп прямо не вытекает обязанность и необходимость изготовления 2-х отдельных ЭСПБ для проезда транспортом в городском и в пригородном сообщениях.
Наличие нескольких ЭСПБ (1 карта – городские маршруты, 1 карта – пригородные маршруты, 1 карта – садоводческие маршруты (по положению № 81-пп), итого у гражданина 3 карты ЭСПБ), по мнению КСП, создает определенные неудобства для граждан в их использовании, особенно для граждан пожилого возраста, а также влечет неэффективные расходы областного бюджета по оплате выпуска дополнительных карт.
При отсутствии технических препятствия для выпуска одной ЭСПБ с несколькими чипами, КСП полагает целесообразным перейти на выпуск одной ЭСПБ, что в целом приведет к сокращению расходов областного бюджета в связи с выпуском одной карты для гражданина вместо нескольких, так как стоимость выпуска 1-й карты ЭСПБ, согласно заключенным государственным контрактам, составляет 75 р.
6. До настоящего времени не проработан вопрос закрепления за оператором (ОГАУ ИТЦ) достаточного объема лицензионных исключительных и (или) неисключительных прав на использование транспортного приложения с кодом 38_1000, а также терминального программного обеспечения «Удобный маршрут для переносных терминальных устройств», программного обеспечения «Электронный Регистр Социальных карт», прикладного программного модуля «Транспортный процессинг», программного обеспечения формирования билетов в он-лайн системах пополнения и продления транспортных карт «Билетный сервер», что может способствовать развитию системы транспортного обслуживания граждан, в том числе технологии «Социальная карта жителя Иркутской области», прозрачности сведений и возможности государственного контроля.
7. В 2021 году государственные контракты с ООО «Социальная система» на поставку карт со встроенными интегральными схемами (смарт-карты) заключены по стоимости 1 смарт-карты в сумме 75,0 р. В ходе контрольного мероприятия проведен анализ иных предложений по аналогичным услугам. В результате выявлены предложения со стоимостью ниже 75 р.(33,90 р. — Республика Татарстан; 39,02 р. — г. Москва; 51,09 р. — г. Москва).
В техническую документацию (техническое задание) в разделе «Персонализация/кодирование» к госконтрактам включены в число обязательных параметров к предмету поставки бесконтактной пластиковой смарт-карты (карты со встроенными интегральными схемами (смарт-карты) наличие: транспортного приложения для Иркутской области – код 38-1000 ПО «Удобный маршрут»; коды и серии соответствуют требованиям оператора автоматической системы оплаты проезда «Удобный маршрут» в соответствии с заявкой и макетом.
Согласно информации, размещенной на официальной сайте ООО «Удобный маршрут», в число его партнеров включено 33 организации, в том числе ООО «Социальная система». При этом, ОГАУ ИТЦ в число партнеров ООО «Удобный маршрут» не включено.
Таким образом, КСП усматривает предпосылки для ограничения конкуренции в силу положения Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Позиция основана на том, что в техническую документацию осуществленных закупок включены в число обязательных параметров смарт-карт программного обеспечения ООО «Удобный маршрут» наличие транспортного приложения для Иркутской области – код 38 1000, что не позволяет иным участникам выходить на торги.
8. Проверкой установлено, что ценовые предложения (цена за активацию) ОГАУ ИТЦ 1 карты составляет 8,25 руб., или 5,5 % от стоимости активации, установленную Постановлением № 521 пп (150 р.)).
ОГАУ ИТЦ во всех случаях привлекало для осуществления активации ЭСПБ субагентов на основании договоров об оказании услуг по активации ЭСПБ (источник финансирования — поступления от оказания услуг (выполнения работ) на платной основе и от иной приносящей доход деятельности), так как не имеет собственных пунктов активации.
Порядок установления агентского сбора (размер вознаграждения в виде процентов) от оказания услуг определялся индивидуально сторонами и имеет разный размер для субагентов.
Правилами АСОП и иными правовыми актами размер вознаграждения в виде процентов за оказанные услуги по активации ЭСПБ не установлен.
В ходе проверки установлено, что стоимость услуг по активации ЭСПБ у субагентов варьируется в диапазоне 2,25 р. (1,5 %) – 3,75 р. (2,5 %), по одному контрагенту 7,2 р. (4,8 %) (Почта России), что ниже стоимости активации за 1 карту ЭСПБ, установленной минсоцразвития в гос.контрактах с ОГАУ ИТЦ (8,25 р. – 8,45 р.).
Разница между стоимостью государственных контрактов между минсоцразвития с ОГАУ ИТЦ и суммами договором между ОГАУ ИТЦ со сторонними организациями на услуги по активации ЭСПБ за проверяемый период 2020 – 2021 годов составила 3 587,0 тыс.р., что, по мнению КСП, является неэффективными расходами областного бюджета.
9. В целом результаты проверки 3-х УСЗН (по Шелеховскому району, Ангарскому району, городу Усть-Илимску и Усть-Илимскому району) показали, что учреждениями допускались нарушения порядков, установленных Положениями № 81-пп, № 521-пп, № 680-пп.
Письменная информация ОГКУ УСЗН по Слюдянскому району в ходе проверки признана недостоверной (в результате проведенной сверки реестров выданных проездных билетов в части маршрутов № 4, № 6), что самим учреждением не отрицается.
При сверке граждан, совершивших поездки по маршрутам № 4, № 5 с использованием ЭСПБ по правилам Положения № 521-пп с реестром учета выданных проездных билетов гражданам ОГКУ УСЗН по Слюдянскому району, письменной информацией о количестве выданных учреждением проездных билетов по Правилам № 81 пп установлено, что за одних и тех же граждан перевозчик получил субсидию и по Положению № 81-пп, и по Положению № 521 пп.
По предварительным расчетам завышенный объем субсидии составил порядка 30,0 тыс.р.
10. Согласно пункту 11(1) Положения № 521-пп УСЗН подсчитывает количество контрольных талонов на одну поездку отдельно по каждому гражданину, сопровождающему лицу и заносит данные в АИС «ЭСРН Иркутской области».
В ходе проверки выявлено, что вышеуказанные талоны к проверке не представлены УСЗН по Шелеховскому району и УСЗН по Ангарскому району.
В проверяемом периоде в УСЗН по городу Усть-Илимску и Усть-Илимскому району ЕСПБ (бумажные билеты) не выдавались, так как уже осуществлялась выдача ЭСПБ.
ОГКУ УСЗН по Шелеховскому району контрольные талоны от перевозчиков ООО «Народный маршрут», ООО «Пассажирские перевозки», ИП Орлюк А.В., ИП Фомин П.Г., ИП Белых И.И. в 2020 — 2021 годах списаны и уничтожены, о чем представлены акты от 31.12.2020, 31.12.2021.
ОГКУ УСЗН по Ангарскому району контрольные талоны от перевозчиков в 2020 — 2021 годах списаны и уничтожены, о чем представлены акты от 26.04.2021 № 2 (за 2020 год), 10.01.2022 № 1 (за 2021 год).
Учитывая, что контрольные талоны не были представлены к проверке, подтвердить соблюдение ОГКУ УСЗН по Шелеховскому району, ОГКУ УСЗН по Ангарскому району требований Положения № 521-пп в части достоверности сведений, отраженных в актах сверки контрольных талонов, с данными в АИС «ЭСРН Иркутской области», не представилось возможным.
11. Проверкой установлен случай принятия минсоцразвития решения (о предоставлении субсидии ООО «Попутчик» (г. Усть-Илимск) на сумму 470,3 тыс.р.) ранее согласованных документов, то есть с нарушением пункт 16 Положения № 521-пп, а также пункта 4.1.2 соглашения от 24.12.2020 № 05-53-2350/20-11.
Установленный факт имеет признаки административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 15.15.5 КоАП РФ, проводится работа по составлению соответствующего протокола.
12. Проверкой установлены случаи предоставления перевозчиками документов, установленных в подпункте 2 пункта 16 Положения № 680-пп (копии корешков проездных документов (билетов), выданных получателям МСП), в которых дата приобретения проездного документа позже даты поездки на общую сумму 18,41 тыс. р.
13. По результатам проведенного контрольного мероприятия, КСП приходит к выводу о недостаточности системы контроля, установленной Постановлениями № 81-пп, № 521-пп, № 680-пп, в целях обеспечения полноты, достоверности и обоснованности объемов направляемых перевозчикам субсидий в целях возмещения выпадающих доход при осуществлении перевозок льготных категорий граждан.
В действующих нормативных правовых актах не установлен период (один год, либо несколько лет, либо иной), за который перевозчики с целью возмещения своих затрат (недополученных доходов) в связи с оказанием услуг по пассажирским перевозкам обращается в минсоцразвития для заключения соглашений. Полагаем, что отсутствие данного существенного критерия ставит в неравное положение перевозчиков и может влечь необоснованно широкие пределы усмотрения при принятии решений.
14. В 2020 – 2021 годы в Положениях № 81-пп, № 521-пп, № 680-пп и действующих соглашениях с перевозчиками не установлен результат предоставления субсидий (требование о результате предоставления субсидии в Положениях № 81-пп, № 521-пп, № 680-пп введен постановлением Правительства Иркутской области от 08.10.2021 № 731-пп). В соглашениях требование о результате предоставления субсидии также не установлено.
15. В ходе проверки выявлены факты принятия решения и заключения соглашений с перевозчиками в пределах 2-х нормативных правовых актов (Положения № 81-пп, Положения № 521-пп) по одним и тем же маршрутам (ИП Велиева И.В. по маршрутам № 4, № 5; ОАО «Автоколонна 1948» по маршрутам № 194, № 203). Так указанными перевозчиками оказывались услуги изначально в рамках положения № 521-пп, но в последующем маршруты включались в Перечень садоводческих маршрутов.
У ИП Велиева И.В., ОАО «Автоколонна 1948» в 2021 году негативных последствий в виде «задвоения» перевозок по 2-м правовом актам не установлено, что, однако, не свидетельствует об отсутствии фактов «задвоения» учета поездок у других перевозчиков.
16. Перечень маршрутов по состоянию на 20.04.2021 включал в себя 101 межмуниципальный и муниципальный маршрут в 16 МО (в 2021 году в сравнении с 2020 годом Перечень маршрутов не включены маршруты по р. п. Лесогорск, г. Усть-Кут).
Таким образом, в 2020 — 2021 годы не во всех муниципальных образованиях Иркутской области организованы сезонные (садоводческие) маршруты.
17. Исходя из анализа региональной практики, а также с учетом анализа положений и формулировок постановления Правительства Иркутской области № 521-пп, КСП приходит к выводу о необоснованно завышенном размере стоимости активации ЭСПБ (установлено 150 р., при фактической стоимости в среднем не более 5 р.), так как в Постановлении № 521-пп поименована только стоимость активации без установления стоимости льготного проезда (т.е. не установлен размер льготирования стоимости поездки).
Общий объем поступлений в областной бюджет за активацию ЭСПБ в 2020 году – 88 673,4 тыс. р., в 2021 году – 85 555,9 тыс. р.
18. Установление единоразовой «платы за активацию ЭСПБ», дающей возможность гражданам воспользоваться своим правом на 50 «городских» и 40 «пригородных» поездок является, по мнению КСП, препятствием к реализации гражданами прав на льготные поездки, если у гражданина отсутствует необходимость осуществлять 50 (40) поездок в месяц, а необходимо использовать меньшее их количество.
Поскольку Положением № 521-пп не установлен размер льготирования стоимости проезда (не установлена часть стоимости проезда, осуществляемая за счет личных средств граждан льготных категорий) КСП приходит к выводу о необоснованно завышенном размере платы за активацию ЭСПБ, взимаемой ежемесячно с граждан в доход бюджета Иркутской области, что имеет признаки систематического и длящегося нарушения прав неопределенного круга лиц.
По мнению КСП, выходом из сложившейся ситуации может стать:
- комплексный пересмотр нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере льготных пассажироперевозок;
- отмена стоимость за активацию ЭСПБ, переход на бесплатный автоматический режим активации по городским и пригородным маршрутам (Положение № 521-пп);
- принятие закона Иркутской области «О дополнительных мерах социальной поддержки по оплате проезда отдельных категорий жителей Иркутской области» в целях реализации статьи 38 Устава Иркутской области.
19. В Положения № 81-пп, № 521-пп, № 680-пп включены условия для предоставления субсидии в виде заключение между минсоцразвиития и перевозчиком соглашения о предоставлении субсидий по определенным формам (типовым).
Однако указанное условие не во всех случаях выполнялось. В ходе контрольного мероприятия установлены факты заключения соглашений с перевозчиками с распространением их действия на более ранний период, что не предусмотрено типовой формой.
Кроме того, в соглашениях отсутствуют требования к результату предоставления субсидии, а также обязательные условия, предусмотренные пунктами 4.1.4.1, 4.1.5, 4.1.5.1, 4.1.8 Типовой формы, утвержденной приказом минфина № 105н-мпр.
Факты заключения минсоцразвития соглашений с перевозчиками с распространением их действия на периоды ранее даты заключения соглашений имеют признаки административного правонарушения.
Однако, по объективным обстоятельствам, состав правонарушения в действиях минсоцразвития отсутствует в связи с наличием ограниченного срока разрешений, выдаваемых минтрансом, на перевозки по отдельным маршрутам.
По мнению КСП, выходом из сложившейся ситуации является:
1) заключать соглашения о предоставлении субсидий с перевозчиками на весь финансовый год с выделением в отдельное приложение перечня маршрутов (с указанием сроков разрешений), в которое, в случае необходимости, возможно внесение изменений в течение года, что позволит значительно сократить «бумажную» работу по проверке документов перевозчиков в течение года, а также устранит причины и условия для совершения нарушений в части несоответствующего Типовой форме распространения действия соглашений на период ранее даты их заключения.
2) внести изменений в Положение № 521-пп в части уточнения целей предоставления субсидий, позволяющей четко определить период, в котором осуществлены поездки, затраты по которым подлежат возмещению.
3) рекомендовать минфину Иркутской области предусмотреть в приказе № 105н-мпр:
- типовую форму Соглашения о предоставлении из областного бюджета субсидии юридическому лицу (за исключением государственного (муниципального) учреждения), индивидуальному предпринимателю на возмещение затрат в связи с оказанием услуг по пассажирским перевозкам для отдельных категорий граждан на автомобильном транспорте (кроме такси) межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок в междугородном сообщении, муниципальных маршрутов регулярных перевозок в междугородном сообщении;
- типовую форму Соглашения о предоставлении из областного бюджета субсидии юридическому лицу (за исключением государственного (муниципального) учреждения), индивидуальному предпринимателю на возмещение затрат в связи с оказанием услуг по пассажирским перевозкам транспортом в городском сообщении и транспортом в пригородном сообщении для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и Иркутской области;
- либо
в целом предоставить возможность для государственных органов Иркутской области, осуществляющих предоставление субсидий из областного бюджета юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам, утверждать отраслевые типовые формы соглашений для соответствующего вида субсидии по согласованию с минфином области.
20. В ходе контрольного мероприятия выявлено, что в настоящее время в Иркутской области не установлена единая методика определения среднего расстояния перевозки, каждый перевозчик самостоятельно (по своему усмотрению) определяет указанный показатель, который согласовывается минтрансом, что имеет признаки необоснованно широких пределов усмотрения при принятии решения сотрудниками минтранса при согласовании расчетов, предоставляемых перевозчиками.
Более того, подход к определению размера субсидии на основе расчетов с использованием показателя «среднее расстояние перевозки» применяется исключительно к маршрутам пригородного сообщения. В отношении всех других видов маршрутов (садоводческих, городских, междугородних) такой подход не применяется.
Полагаем, что расчет размера субсидии, определенный пунктом 12(2) Положения № 521-пп с использованием среднего расстояния перевозки в пригородном сообщении, не соответствует требованиям статьи 4 Закона № 1-оз, а также статьи 7 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и является, по мнению КСП, коррупциогенным фактором.
КСП приходит к выводу о необходимости пересмотра (подтверждения) протяженности маршрутов (расстояний между остановочными пунктами), указанных, в том числе в картах маршрутов, свидетельствах об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и пр. с привлечением независимых экспертов, поскольку достоверность протяженности маршрутов напрямую влияет на расчет объема субсидии из областного бюджета.
21. Всеми перевозчиками (по запросам КСП) предоставлены копии документов об установлении ими тарифов на перевозки. Следует отметить, что в целях расчета субсидий согласно требованиям Положений № 81-пп, № 521-пп, № 680-пп применялись тарифы, не превышающие тарифы, установленные службой по тарифам Иркутской области в случае перевозок по межмуниципальным маршрутам и (или) тарифы, установленные органом местного самоуправления муниципального образования в случае перевозок по муниципальным маршрутам.
В ходе проверки установлено, что тарифы (стоимость пассажирокилометра), установленные ОМСУ по муниципальным маршрутам, выше тарифа, установленного службой по тарифам Иркутской области (на 2020 год – 1,88 руб., с 01.08.2021 – 1,98 руб. за 1 пассажирокилометр и др.).
Таким образом, перевозчики, осуществляющие перевозки по муниципальным маршрутам находятся в более выгодном положении по сравнению с перевозчиками, осуществляющими межмуниципальные маршруты.
Исходя из выше изложенного, КСП рекомендует наделить службу по тарифам Иркутской области дополнительным полномочием на установление экономически обоснованного тарифа для перевозок по муниципальным маршрутам в разрезе всех муниципальных образований Иркутской области в целях расчета объема субсидии, предоставляемой перевозчикам из областного бюджета.
22. «Сезонный переход» одних и тех же маршрутов из категории «городских/пригородных» в категорию «садоводческих» имеет ряд особенностей.
Выгода для перевозчика заключается в том, что по Положению № 521-пп (городское и пригородное сообщение) существует ограничение поездок в месяц (50 и 40 соответственно), тогда как по Положению № 81-пп (садоводческие маршруты) — безлимитное количество.
Выгода для граждан – в отсутствии платы за активацию.
Существенный рост количества поездок в период май-сентябрь 2021 относительно граничащих месяцев (апрель, октябрь) (на примере маршрутов № 194, 203 г. Ангарск) связан не только с открытием дачного (садоводческого) сезона, но и, по мнению КСП, с отсутствием платы за активацию ЭСПБ по садоводческим маршрутам, что, в свою очередь, подтверждает позицию об ограничениях для реализации гражданами права на льготный проезд в связи с необходимостью ежемесячной платы за активацию ЭСПБ, что по своей сути можно расценить как плату за возможность воспользоваться своей льготой.
Полагаем, что данный подход (ежемесячная плата за активацию ЭСПБ) не соответствует развиваемой государством политике, направленной на повышения качества и уровня жизни граждан, более того имеющих категорию «льготник», а наоборот является препятствием к реализации прав на льготный проезд. Сезонный переход на садоводческие маршруты и при этом резкое увеличение количества граждан льготных категорий, воспользовавшихся бесплатным проездом (не требующим ежемесячную активацию ЭСПБ) подтверждает мнение КСП о необоснованно установленных препятствиях, не позволяющих граждан воспользоваться тем количеством поездок, которые им необходимы.
23. С учетом пункта 8 приказа министерства финансов Иркутской области от 22.11.2021 № 58н-мпр «Об утверждении Порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к областному бюджету, бюджету Территориального фонда обязательного медицинского страхования Иркутской области» необходимо привести в соответствие наименование КЦСР в законах о бюджете с характеристиками направления бюджетных ассигнований по Положению № 521-пп, № 680-пп (так как формулировки, применяемые в бюджете и Положениях, имеют разное смысловое содержание), поскольку Положение № 521-пп, № 680-пп является основанием для предоставления субсидии перевозчикам, а не оказание мер социальной поддержки гражданам.
Отчет о результатах проведенного контрольного мероприятия направлен в Законодательное Собрание Иркутской области, прокуратуру Иркутской области, министерство социального развития, опеки и попечительства Иркутской области. Представление о выявленных нарушениях и недостатках направлено в адрес министерства социального развития, опеки и попечительства Иркутской области. Информационные письма направлены в Правительство Иркутской области, министерство финансов Иркутской области.