Объекты мероприятия:
- министерство здравоохранения Иркутской области (далее – Минздрав области, или министерство);
- ГБУЗ Иркутская ордена «Знак Почета» областная клиническая больница (далее – Областная клиническая больница, или ИОКБ);
- ОГБУЗ «Зиминская городская больница» (далее – Зиминская городская больница);
- ОГБУЗ «Саянская городская больница» (далее – Саянская городская больница);
- ГБУЗ «Областной онкологический диспансер» (далее – Областной онкологический диспансер, или диспансер);
- ОГБУЗ «Медицинский информационно-аналитический центр Иркутской области» (далее – Медицинский информационно-аналитический центр, или МИАЦ);
- ГБУЗ «Центр медицины катастроф» (далее – Центр медицины катастроф).
1. В структуре Подпрограммы предусмотрено основное мероприятие «Информатизация здравоохранения» и Региональный проект «Создание единого цифрового контура в здравоохранении на основе единой государственной информационной системы в сфере здравоохранения (ЕГИСЗ)». Ответственным исполнителем Подпрограммы определен Минздрав области.
Установлено, что Положение о Минздраве области, утвержденное постановлением Правительства Иркутской области от 16.07.2010 № 174-пп, не предусматривает в числе функций министерства создание, развитие и эксплуатацию государственной информационной системе в сфере здравоохранения Иркутской области (ГИСЗ Иркутской области), что вызывает вопросы об обоснованности планирования данному министерству бюджетных ассигнований на эти цели.
2. В ежегодном послании Федеральному Собранию РФ (20.02.2019) Президентом РФ отмечено, что на повышение доступности медицинской помощи должна работать информатизация здравоохранения. Указом Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» одной из задач определено создание механизмов взаимодействия медицинских организаций на основе единой государственной информационной системы в сфере здравоохранения (ЕГИСЗ).
На решение этой задачи направлен федеральный проект «Создание единого цифрового контура в здравоохранении на основе единой государственной информационной системы в сфере здравоохранения (ЕГИСЗ)», реализация которого началась с 2019 года. Для обеспечения достижения целей, показателей и результатов федерального проекта в Иркутской области утвержден паспорт одноименного Регионального проекта, в котором продублированы установленные федеральным проектом задачи, контрольные точки, этапы реализации, дана характеристика результатов его реализации.
В проверяемый период планировалось оснастить медицинские организации необходимым информационно-телекоммуникационным оборудованием, локальными вычислительными сетями, необходимым серверным оборудованием, компьютерами для автоматизированных рабочих мест медицинских работников, криптографическим оборудованием для обеспечения защищенной сети передачи данных, электронными подписями для врачей, внедрить медицинские информационные системы и централизованные подсистемы государственных информационных систем в сфере здравоохранения субъектов РФ, соответствующие требованиям, утвержденным Приказом Минздрава России от 24.12.2018 № 911н.
3. На реализацию Регионального проекта на 2019 год утверждены ассигнования в объеме 232 235,8 тыс. рублей (из них 95 %, или 220 624 тыс. рублей – субсидия из федерального бюджета), исполнены в объеме 232 161,6 тыс. рублей, остаток неосвоенных средств составил 74,2 тыс. рублей. На 2020 год на Региональный проект выделено 784 142,1 тыс. рублей (из них 95 %, или 744 935 тыс. рублей – субсидия из федерального бюджета), исполнено в объеме 783 888,5 тыс. рублей, остаток неосвоенных средств составил 253,6 тыс. рублей.
За счет указанных средств 105 медицинским организациям в 2019-2020 годах предоставлены субсидии на иные цели, связанные с реализацией Регионального проекта. Из 1 016 050,1 тыс. рублей предоставленных средств на приобретение оборудования направлено 73 % (741 531,6 тыс. рублей), на модернизацию РМИС и внедрение 6 информационных систем – 21,6 % (219 487,9 тыс. рублей), остальные 5,4 % средств (55 030,6 тыс. рублей) направлены на построение локально-вычислительных сетей, установку средств криптографической защиты информации, и проч.
4. В Иркутской области не создана необходимая нормативная правовая база для функционирования Государственной информационной системы в сфере здравоохранения Иркутской области (ГИСЗ Иркутской области).
Согласно ч. 3 ст. 91 Федерального закона № 323-ФЗ и п. 6 Требований Минздрава России № 911н операторами информационных систем являются органы исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченные высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ на создание, развитие и эксплуатацию государственной информационной системы в сфере здравоохранения субъекта РФ, организации, назначенные указанными органами, медицинские организации и фармацевтические организации.
В отступление от этого в Иркутской области отсутствует правовой акт Правительства области, в соответствии с которым Минздрав области уполномочен на создание, развитие и эксплуатацию ГИСЗ Иркутской области. Положение о ГИСЗ Иркутской области не утверждено. Не определены операторы внедряемых централизованных подсистем ГИСЗ Иркутской области; не приняты правовые акты о вводе их в эксплуатацию и функционировании, не утверждены Положения (Регламенты) о них.
5. В проверяемый период деятельность Минздрава области по реализации Регионального проекта нельзя назвать системной и эффективной. Изложенные в настоящем отчете недостатки и нарушения стали возможны вследствие недостаточной проработки мероприятий Регионального проекта, отсутствия надлежащего управления Региональным проектом и контроля за его реализацией со стороны Минздрава области, как руководителя регионального проекта и главного распорядителя бюджетных средств. В частности:
- не работал созданный в министерстве в 2020 году проектный офис (в 2019 году – проектная группа), Положение о проектном офисе Минздравом области не утверждено, заседания проектного офиса не проводились. Вместе с тем, организация полноценного проектного офиса способствовала бы высокому уровню координации и контроля исполнения мероприятий, повышению прозрачности и обоснованности принимаемых решений, результативности использования ресурсов и снижению рисков;
- Минздрав области не обладал объективной и достоверной информацией о реальной потребности медицинских организаций в дооснащении их для реализации Регионального проекта новыми АРМ для медицинских работников и замене устаревших, периферийным и сетевым оборудованием, криптографическим оборудованием для обеспечения защищенной сети передачи данных, монтаже локальных вычислительных сетей для подключения АРМ к медицинским информационным системам, и проч. Поручение о проведении до 01.05.2019 обследования медицинских организаций для определения данной потребности было дано МИАЦ. Проверочными мероприятиями установлено, что фактически такое обследование медицинских организаций не проводилось, обобщенная (сводная) потребность министерством не формировалась, в связи с этим невозможно оценить степень оснащения и удовлетворенности потребности медицинских организаций;
- паспортом Регионального проекта предусмотрено утверждение в 2020 году целого ряда планов, касающихся реализации мероприятий Регионального проекта, которые Минздравом области не утверждались (по дооснащению учреждений оборудованием, по модернизации и развитию медицинских информационных систем, по модернизации и развитию государственных информационных систем в сфере здравоохранения Иркутской области, и др.). По мнению КСП области, именно эти планы, составленные по реализации каждого мероприятия, должны были определить, к примеру, перечень учреждений; наименование и количество распределенного им оборудования; должностных лиц, ответственных за реализацию мероприятий; сроки и этапы реализации мероприятий, и пр., что способствовало бы более эффективной реализации мероприятий Регионального проекта;
- единственный план мероприятий Регионального проекта, который был утвержден министром здравоохранения области на 2020 год, содержащий укрупненное распределение сумм финансирования по мероприятиям, не соблюдался. К примеру, планом предусматривалось направить в 2020 году 6 000 тыс. рублей на внедрение (развитие) подсистемы «Управление потоками пациентов» и 50 949 тыс. рублей на модернизацию медицинских информационных систем. Фактически средства на реализацию данных мероприятий в 2020 году не выделялись. На внедрение (развитие) подсистемы «Управление скорой и неотложной медицинской помощью (включая управление санавиацией)» планом предусматривалось направить 5 574 тыс. рублей, а субсидия на эти цели предоставлена в сумме 20 924,3 тыс. рублей;
- в проверяемый период распределение средств Регионального проекта по подведомственным Минздраву области учреждениям, предоставляемых им в форме субсидий на иные цели, осуществлял МИАЦ и направлял в адрес Минздрава области. Порядок и критерии распределения средств между медицинскими организациями Минздравом области не устанавливались. Соглашения с учреждениями о предоставлении субсидий заключались Минздравом области с учетом и на основании служебных записок и писем МИАЦ. Таким образом, функции, которые согласно ст. 158 БК РФ относятся к полномочиям Минздрава области, как главного распорядителя бюджетных средств и учредителя, в том числе по определению объема субсидии на иные цели, фактически осуществлял МИАЦ.
Между тем, согласно Порядку № 348-пп объем субсидии на иные цели должен был определяться министерством исходя из представленных учреждением расчетов и обоснований и на основании заявки учреждения; - заявки учреждений на предоставление субсидии для закупки оборудования, в основном, направлялись в МИАЦ, Минздравом не анализировались и не проверялись в нарушение ст. 158 БК РФ, что создавало риски как излишнего, так и недостаточного финансирования учреждений на эти цели. Так, выборочный анализ заявок медицинских организаций показал, что по ряду учреждений потребность в приобретении оборудования значительно превышала объем выделенных им на эти цели средств (Иркутская районная больница, Заларинская районная больница, и др.). И напротив, субсидия МИАЦ выделена с завышением потребности (при фактической численности медицинских работников 8 чел. в 2019 году и 6 чел. в 2020 году потребность заявлена на 22 АРМ), закупленные 16 автоматизированных рабочих мест для медицинских работников на сумму 889,1 тыс. рублей установлены на рабочих местах немедицинских работников (в кабинетах экономиста, бухгалтерии, отделе кадров, отделе программного обеспечения, отделе анализа и программирования, и др.);
- ни одно из технических заданий на внедрение 6 централизованных систем (подсистем) не утверждено Минздравом области, не анализировалось на соответствие Требованиям Минздрава России № 911н. По мнению КСП области, самоустранение Минздрава области и переложение ответственности на медицинские организации при формировании технических заданий на внедрение информационных централизованных систем (подсистем) являлось одним из негативных факторов, влияющих на результаты реализации Регионального проекта. Некачественная разработка технического задания на внедрение централизованной системы, которое должно включать функциональные требования к указанной системе, требования к форматам документов, размещаемых в ней, к технологическим, программным, правовым и организационным средствам обеспечения пользования системой, создавала риски несоответствия результатов оказанных услуг по внедрению системы Требованиям Минздрава России № 911н и неэффективного использования средств Регионального проекта;
- в Реестр государственных информационных систем Иркутской области, размещенный на сайте министерства экономического развития Иркутской области, сведения о внедренных в 2020 году централизованных информационных системах не включены. Заявление Минздрава области о включении их в Реестр в Минэкономразвития области не направлялись.
6. Установлены нарушения и недостатки, допускаемые Минздравом области при предоставлении субсидии на иные цели, связанные с реализацией Регионального проекта (на приобретение оборудования, внедрение информационных систем):
- в нарушение действующего в проверяемый период п. 59 Порядка № 348-пп, Приказа № 23-мпр, при отсутствии заявок учреждений на предоставление субсидии, обосновывающих запрашиваемый размер субсидии, предоставлена субсидия в 2019 году 30 учреждениям на общую сумму 66 863,2 тыс. рублей, в 2020 году – 35 учреждениям на общую сумму 150 260,9 тыс. рублей;
- имели место многочисленные факты перечисления субсидии в нарушение условий соглашения о предоставлении субсидии при отсутствии документов, подтверждающих принятие денежных обязательств. Поскольку контракты на тот момент исполнены не были (не подписаны акты о приемке оборудования, либо оказании услуг по внедрению информационной системы), основания для перечисления субсидии отсутствовали.
7. В ходе проверки закупочных процедур, исполнения контрактов, использования приобретенного оборудования медицинскими организациями установлен целый ряд нарушений и недостатков:
- допускались нарушения условий контрактов в части приемки и оплаты; заключение контракта на худших условиях, не соответствующих требованиям документации о закупке (не установлен гарантийный срок на оборудование); ненадлежащее проведение экспертизы результатов, предусмотренных контрактом;
- при формировании начальной (максимальной) цены контрактов во всех проверенных учреждениях допускались отступления от ст. 22 Федерального закона № 44-ФЗ и Методических рекомендаций Минэкономразвития РФ. Так, начальная цена определялась на основании коммерческих предложений, не содержащих расчет предлагаемой цены, представленных организациями, не имевшими в течение последних трех лет опыт выполнения аналогичных контрактов, либо представленных аффилированными лицами.
Например, в 2020 году начальная цена контракта на оказание услуги по внедрению централизованной системы «Управление льготным лекарственным обеспечением» в сумме 19 979,2 тыс. рублей сформирована МИАЦ на основании трех коммерческих предложений, не содержащих расчет предлагаемой цены. Из них два предложения представлены аффилированными лицами (ИП Мухин В.М. и ООО «Оазис ПК», одним из учредителей которого является Мухин В.М. с долей в уставном капитале 50 %, а генеральным директором является Мухина О.Д.), которые являлись интересантами в заключении контракта и формировании начальной цены на «благоприятном» уровне. Они же и вышли на торги, победителем признано ООО «Оазис ПК», с которым заключен контракт от 11.07.2020 по цене 19 678 тыс. рублей (снижение цены – на 301,2 тыс. рублей); - наблюдается существенный разброс цен на идентичное оборудование, что указывает на ненадлежащее формирование начальной цены контрактов: анализ ценовой информации в целях выявления оптимальных цен должным образом не проводился, представленные в ходе проверки коммерческие предложения, на основании которых формировалась начальная цена, имели признаки согласованности между потенциальными поставщиками ценовых предложений, что вызывает сомнение в их обоснованности.
Так, стоимость автоматизированного рабочего места в учреждениях сложилась в 2019 году от 37,6 тыс. рублей до 49,5 тыс. рублей; в 2020 году – от 42,4 тыс. рублей до 83,3 тыс. рублей (рекомендация Минздрава России при защите финансово-экономического обоснования в 2020 году: стоимость АРМ не должна превышать 50 тыс. рублей).
Стоимость закупленных у единственного участника аукциона программно-аппаратных комплексов шифрования и межсетевого экранирования для защиты персональных данных ПАК ViPNet Coordinator HW1000 4.x варьировалась от 274,7 тыс. рублей в Нукутской и Заларинской районных больницах до 362,3 тыс. рублей в Зиминской городской больнице; - отдельными учреждениями приобретенное оборудование на момент осмотра (март 2021 года) не использовалось или использовалось в текущей деятельности, не связанной с реализацией Регионального проекта. По предписаниям КСП области учреждениями приняты меры по целевому использованию закупленного оборудования, вместе с тем его полноценное использование началось спустя длительный промежуток времени.
Так, на момент осмотра в учреждениях выявлено оборудование на сумму более 7 675 тыс. рублей, которое приобретено за счет средств Регионального проекта и более полугода не используется (находилось на складе, в отделениях в упаковках, и т.д.). Отчасти этому способствовало отсутствие должной оценки Минздравом области заявленной потребности при определении размера субсидии.
Также в ходе осмотра выявлено, что часть оборудования (6 компьютеров типа неттоп, 63 автоматизированных рабочих места, 16 многофункциональных устройств, лазерный принтер) на общую сумму 4 258,6 тыс. рублей, приобретенного в 2019-2020 годах за счет средств субсидии на реализацию Регионального проекта, вместо оснащения рабочих мест для медицинских работников использовалась административно-управленческим и иным немедицинским персоналом, что не соответствовало целям предоставления данной субсидии. Нарушение устранено путем перемещения оборудования на рабочие места медицинских работников по предписаниям КСП области.
8. Значительное количество нарушений, выявленных в проверенных учреждениях, связано с несоблюдением требований к бухгалтерскому учету и бухгалтерской отчетности.
Так, Минздравом области до медицинских организаций была доведена информация о том, приобретенное оборудование должно комплектоваться единым основным средством – автоматизированное рабочее место для медицинского работника. В отступление от этого, а также от п. 10 ФСБУ «Основные средства» в ряде учреждений (например, Саянская городская больница, Зиминская городская больница) приобретенное оборудование принято к бухгалтерскому учету не как единый комплекс (автоматизированное рабочее место для медицинского работника), а как обособленные объекты (монитор, системный блок, клавиатура, мышь компьютерная, источник бесперебойного питания).
Например, в Саянской городской больнице приобретенное в 2020 году оборудование для 38 автоматизированных рабочих мест принято на учет не единым комплексом, а отдельными инвентарными объектами (монитор, системный блок). А такие комплектующие, как клавиатура, мышь компьютерная и источник бесперебойного питания, учтены как малоценные основные средства и в момент выдачи в эксплуатацию их стоимость была списана на расходы текущего периода.
9. Установлены риски завышения цены контрактов в связи с ненадлежащим обоснованием их начальной (максимальной) цены. Так, контракты на оказание услуг по внедрению информационных систем, в основном, заключены по начальной цене с участниками закупки, подавшими единственную заявку. В 2020 году на закупку услуг по 6 информационным системам направлено 196 626,6 тыс. рублей, из них только один контракт на сумму 19 678 тыс. рублей заключен по результатам состоявшегося аукциона (с ООО «Оазис ПК»), экономия от проведения торгов составила 301,2 тыс. рублей.
Основным исполнителем по заключенным контрактам являлся ПАО «Ростелеком», с которым в 2020 году заключены контракты по начальной цене на сумму 136 379,5 тыс. рублей, в 2019 году – на сумму 22 861,3 тыс. рублей на модернизацию РМИС, что составило 72,6 % от объема средств, направленных за два года реализации Регионального проекта на внедрение (модернизацию) информационных систем.
По причине ограниченного срока проведения проверки на объектах не удалось более глубоко исследовать вопрос обоснованности цены контрактов и оказания услуг по внедрению информационных систем надлежащего качества. По данным вопросам требуется проведение дополнительной проверки с привлечением экспертов, обладающих специальными знаниями.
10. Согласно паспорту Регионального проекта, к концу 2020 года в Иркутской области должны были функционировать централизованные системы «Центральный архив медицинских изображений» и «Лабораторные исследования», на их внедрение в 2020 году использованы средства Регионального проекта в объеме 34 559,8 тыс. рублей и 89 905,5 тыс. рублей соответственно. Ожидаемый результат не достигнут, указанные централизованные системы в Иркутской области полноценно не функционируют. Отсутствуют нормативные правовые акты Минздрава области о вводе их в эксплуатацию, об утверждении порядка их эксплуатации (регламента работы в системе), о взаимодействии медицинских организаций при их эксплуатации. В нарушение ст. 158 БК РФ Минздравом области не обеспечена результативность бюджетных средств, выделенных на реализацию Регионального проекта (ст. 34 БК РФ).
Следует отметить, что на развитие (создание и внедрение) указанных централизованных систем в 2021 году также планируется направить средства Регионального проекта: «Лабораторные исследования» – 15 000 тыс. рублей, «Центральный архив медицинских изображений» – 13 250 тыс. рублей.
Информация о внедрении (развитии) информационных систем с учетом проведенных проверок медицинских организаций и осмотра работы систем приведена в приложении 1 к настоящему отчету.
11. Оценка расходования средств Регионального проекта с точки зрения достижения целевых показателей и контрольных точек показала, что расходование указанных целевых средств в проверяемый период осуществлялось с недостаточной степенью эффективности.
В Госпрограмме «Развитие здравоохранения» для оценки ожидаемых результатов реализации Регионального проекта установлено 3 целевых показателя, плановые значения которых соответствуют значениям показателей федерального проекта, определенным для Иркутской области. К концу 2020 года из трех целевых показателей значения по двум показателям не достигнуты (невыполнение на 12 % и 23,6 %).
Так, показателя «Доля медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения, обеспечивающих доступ гражданам к электронным медицинским документам в Личном кабинете пациента «Мое здоровье» на Едином портале государственных услуг и функций» при плане 22 % выполнение составило 16,8 % (не выполнен на 23,6 %).
Мероприятия выполнялись с нарушением установленных контрольных точек (см. приложение 2 к настоящему отчету). В 2020 году из 27 контрольных точек не выполнены к установленному сроку 17, а 3 контрольные точки выполнены с нарушением срока. При этом выделенные в 2020 году средства на реализацию Регионального проекта использованы на 99,7 %. В отчете о ходе реализации Регионального проекта по ряду невыполненных точек Минздравом области указано, что они выполнены в срок.
Приведенные данные указывают на то, что фактические темпы информатизации здравоохранения в Иркутской области недостаточны для достижения ожидаемых результатов Регионального проекта.
12. Проверочными мероприятиями выявлено несколько проблем, замедляющих развитие информатизации здравоохранения. В частности, сотрудники медицинских организаций обладают низким уровнем владения информационными системами, необходимо обучение работе с программами, возможность консультаций по проблемным вопросам, требуются подробно разработанные информационно-методические материалы по работе в информационных системах.
13. Ситуация с коронавирусной инфекцией проявила направления, которые необходимо учитывать при внедрении, развитии и модернизации информационных систем. Так, действующие на сегодняшний день информационные системы не позволяют получать данные в режиме реального времени по количеству проведенных тестов на выявление коронавирусной инфекции, загруженности коечного фонда, отделений реанимации и аппаратов ИВЛ. Неполноценное функционирование централизованных информационных систем не обеспечивало доступ врача в короткий срок к данным по пациенту (к исследованиям на компьютерном томографе, лабораторным исследованиям, и проч.).
14. Предусмотренные ассигнования на реализацию основного мероприятия «Информатизация здравоохранения» направлены Минздравом области на финансовое обеспечение выполнения государственного задания двум учреждениям: Областной клинической больнице (ежегодно по 1 737,9 тыс. рублей) на ведение двух областных регистров больных) и МИАЦ (2019 год – 47 745,3 тыс. рублей, 2020 год – 48 045,3 тыс. рублей) на выполнение 3 государственных работ по созданию и развитию информационных систем, их техническому сопровождению и эксплуатации, ведению информационных ресурсов и баз данных. При проверке указанных средств установлен ряд недостатков и нарушений:
- в нарушение ч. 3 ст. 9.2 Федерального закона № 7-ФЗ в 2019-2020 годах Областной клинической больнице доведено государственное задание на выполнение государственной работы «Ведение информационных ресурсов и баз данных», не относящейся к ее основным видам деятельности;
- оказание государственных работ осуществлялось учреждениями при отсутствии Стандартов качества оказания государственных услуг (выполнения работ), которые в нарушение Порядка № 348-пп Минздравом области не утверждены; в связи с этим проверить выполнение качественных показателей не представилось возможным;
- в нарушение приказа Минздрава области от 02.07.2018 № 52-мпр, устанавливающего Правила осуществления контроля выполнения государственного задания, подразделениями министерства контроль полноты и достоверности показателей, характеризующих объем государственных работ, а также оценка достижения показателей, характеризующих качество государственных работ, в проверяемый период не осуществлялся, документарные (камеральные) проверки по данному вопросу в МИАЦ и Областной клинической больнице не проводились;
- при проверке МИАЦ выявлено непропорциональное отнесение общехозяйственных затрат на бюджетную деятельность в нарушение требований приказа Минздрава области № 193-мпр и Учетной политики учреждения, что привело к неэффективным и излишним расходам за счет субсидии на государственное задание не менее чем на 870 тыс. рублей. При этом остатки средств от приносящей доход деятельности на лицевом счете МИАЦ выросли с 5 010,6 тыс. рублей на 01.01.2019 до 6 365,8 тыс. рублей на 01.01.2021.
15. Объем проверенных средств составил 1 116 601,8 тыс. рублей.
Отчет по результатам проведенного контрольного мероприятия направлен в Законодательное Собрание Иркутской области и Губернатору Иркутской области. Копия отчета направлена в прокуратуру Иркутской области. Направлено представление в министерство здравоохранения Иркутской области. Информационное письмо направлено в Правительство Иркутской области.