1. Приоритетами экологической политики в Иркутской области обозначены сокращение объемов сбрасываемых в водные источники неочищенных сточных вод и выбросов вредных веществ в атмосферу, снижение уровня загрязнения атмосферного воздуха, эффективное обращение с отходами производства и потребления, формирование комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами, включая ликвидацию свалок, обеспечение устойчивого развития экологически значимых природных комплексов, сохранение биологического разнообразия животного и растительного мира Иркутской области.
2. В рамках национального проекта «Экология», разработанного с целью достижения определенных Указами Президента РФ № 204 и № 474 национальных целей развития, который реализуется посредством 9 федеральных проектов, в Иркутской области разработаны и утверждены пять региональных проектов («Сохранение озера Байкал», «Сохранение лесов», «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами», «Чистая вода» и «Чистый воздух»).
3. Федеральные и региональные проекты реализуются через государственные программы РФ и Иркутской области, являющиеся программно-целевыми инструментами решения государственных задач.
В государственных программах Иркутской области региональные проекты «Сохранение озера Байкал», «Сохранение лесов», «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами» предусмотрены в качестве основных мероприятий в подпрограммах:
- «Отходы производства и потребления» Госпрограммы «Охрана окружающей среды»»;
- «Чистая вода» Госпрограммы «Развитие ЖКХ»;
- «Обеспечение использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов Иркутской области» Госпрограммы ««Развитие лесного хозяйства».
Госпрограммы Иркутской области соответствуют поставленным Указами Президента РФ № 204 и № 474 целям и задачам.
4. Региональный проект «Сохранение озера Байкал».
4.1. Региональный проект содержит лишь два показателя «Сокращение объемов сбросов загрязненных сточных вод в водные объекты Байкальской природной территории» и «Сокращение общей площади территорий, подвергшихся высокому и экстремально высокому загрязнению и оказывающих воздействие на озеро Байкал», которыми предусмотрено получение результата от реализации только одного мероприятия — от реконструкции очистных сооружений правового берега г. Иркутска. Ликвидация объектов накопленного вреда ОАО «БЦБК» в полномочия Иркутской области не входит.
4.2. Региональный проект в части наполненности не направлен на достижение задачи и общественно-значимого результата нацпроекта, что обусловлено, в том числе, недостатками федерального проекта.
Федеральный проект «Сохранение озера Байкал» в рамках 4-х показателей содержит 8 результатов реализации проекта, в части Иркутской области – 2 показателя при наличии комплекса проблем, оказывающих негативное влияние на озеро Байкал.
4.3. Показатели федерального проекта недостаточны для решения поставленных Указом Президента РФ № 474 и национальным проектом, а также самим федеральным проектом задач по сохранению озера Байкал, по снижению антропогенной нагрузки на него, конкретные мероприятия федеральным проектом не поименованы. Получение части результатов федерального проекта относится к полномочиям Российской Федерации и на выполнение задачи по сохранению озера Байкал не влияет полностью или влияет только косвенно.
В федеральном проекте не находят разрешения:
- вопросы снижения антропогенной нагрузки обеспечением снижения сброса в озеро Байкал неочищенных сточных вод, что является следствием недостаточного количества и качества канализационных очистных сооружений в населенных пунктах, расположенных на берегах озера Байкал;
- вопросы снижения антропогенного воздействия на Байкальскую природную территорию источников теплоснабжения;
- вопросы исключения и (или) снижения негативного воздействия объектов судоходства, которые, принимая во внимание нахождение озера Байкал в федеральной собственности и расположение его на территориях двух субъектов РФ, целесообразно комплексно решать в рамках национального проекта «Экология»;
- вопросы защиты объектов накопленного вреда ОАО «БЦБК» от схода селей и предотвращения возникновения чрезвычайной ситуации.
4.4. Значение показателя «Сокращение общей площади территорий, подвергшихся высокому и экстремально высокому загрязнению и оказывающих воздействие на озеро Байкал», в части Иркутской области составляющее 180,000 га, не обеспечивает решение всего комплекса проблем с накопленным наследием деятельности ОАО «БЦБК» и, с учетом складывающейся ситуации, не является объективным, не отражает действительный результат выполняемых мероприятий.
Так, показатель 180,000 га соответствует суммарной площади объектов накопленного вреда – полигонов «Солзанский» и Бабхинский», которая по разным источникам составляет 180,170 га. Следовательно, другие объекты ОАО «БЦБК», в том числе центральные очистные сооружения, с находящейся в них щелокосодержащей жидкостью, общей площадью 49,16 га, в объемные показатели ликвидации накопленного вреда не входят. Однако контрольными точками 2.4.14 и 2.4.15 плана реализации федерального проекта и контрактом между ФГКУ «Красный бор» и ФГУП «ФЭО» предусмотрено получение проектной документации, положительных заключений по результатам государственных экспертиз не только в части полигонов отходов, но и в части централизованных ОС. При этом контрактом не предусмотрена подготовка проекта в отношении полигона «Бабхинский».
В связи с чем усматривается риск необоснованного формирования значения показателя федерального проекта, недостоверного отражения результата федерального проекта.
4.5. Перенос сроков выполнения мероприятия и получения результата «Сокращена общая площадь территорий, подвергшихся высокому и экстремально высокому загрязнению и оказывающих воздействие на озеро Байкал» с 2021 года на 2024 год не гарантирует реальное выполнение мероприятия, поскольку сроки проведения работ по ликвидации объектов могут быть определены проектной документаций с учетом выбранных технологий и характера работ. Такой проект в настоящее время отсутствует.
4.6. Характеристика результата (п.2.4. плана реализации федерального проекта) в той части, которой предусмотрено наряду с очищением территории также понижение уровня надшламовых вод в картах-накопителях в рамках ликвидации чрезвычайной ситуации, связанной с угрозой загрязнения озера Байкал надшламовыми водами, не соответствует наименованию и содержанию результата «Сокращена общая площадь территорий, подвергшихся высокому и экстремально высокому загрязнению и оказывающих воздействие на озеро Байкал», поскольку понижение надшламовых вод не влияет на снижение площади накопленного вреда ОАО «БЦБК», которая исчисляется гектарами, тогда как понижение надшламовых вод определяется кубическими метрами. Этот довод находит также свое подтверждение методологией расчета показателя «Общая площадь территорий, подвергшихся высокому и экстремально высокому загрязнению» федерального проекта «Сохранение озера Байкал», входящего в национальный проект «Экология», утвержденной приказом Минприроды России от 25.04.2019 № 278, которой предусмотрен расчет показателя в гектарах.
4.7. Региональный проект «Сохранение озера Байкал» в 2019 -2020 годах, истекшем периоде 2021 года исполнялся с привлечением средств федерального бюджета только в части мероприятия «Реконструкция канализационных очистных сооружений правого берега города Иркутска», которое начато в 2016 году, осуществляется поэтапно (9 этапов), срок завершения определен 2024 год. В 2020 году начаты работы по 6 и 7 этапам реконструкции.
Кроме этого, вне регионального проекта в рамках подпрограммы «Чистая вода» Госпрограммы «Развитие ЖКХ» реализовывались 3 мероприятия по строительству канализационных очистных сооружений на Байкальской природной территории: с. Саватеевка Ангарского городского округа, МО «Усть-Ордынское» Эхирит –Булагатского района, г. Свирк.
4.8. В рамках показателя «Сокращение общей площади территорий, подвергшихся высокому и экстремально высокому загрязнению и оказывающих воздействие на озеро Байкал» в 2019-2020 г.г. мероприятие не реализовывалось, средства бюджетов бюджетной системы РФ не расходовались.
В 2021 году предусмотрено 363 060,0 тыс. рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета 359 429,0 тыс. рублей, выделенных из резервного фонда Правительства РФ, на выполнение мероприятия по понижению уровня надшламовых вод в картах-накопителях полигонов «Солзанский» и «Бабхинский» с получением результата: «Сокращение объема надшламовых вод в объеме 70,0 тыс. куб. м.».
Мероприятие запланировано и реализуется несоблюдением требований законодательства, в отсутствие полномочий органов государственной власти Иркутской области. Средства федерального и областного бюджетов на достижение результата федерального проекта не повлияют, следовательно, имеются риски формальных, нерезультативных расходов.
4.9. Наступление значимых результатов от реализации федерального проекта согласно показателям федерального проекта следует ожидать в 2024 году.
Достижение показателя по сокращению общей площади территорий, подвергшихся высокому загрязнению и оказывающих воздействие на озеро Байкал, находится в зоне высокого риска, поскольку зависит от соблюдения сроков подготовки проекта и проектной документации, получения заключений государственной экспертизы, государственной экологической экспертизы. Практика показала, что процессы подготовки проекта и проектной документации осложняются выбором технологий ликвидации отходов, содержащихся в картах-накопителях ОАО «БЦБК».
Для получения значимых результатов реализации проекта и обеспечения влияния его на решение задач нацпроекта требуется расширение его показателей и увеличение значений результатов.
Федеральный проект «Сохранение озера Байкал» не стал более выдающимся по сравнению с ФЦП «Охрана озера Байкал» и представляет собой рамки, в которых осуществляется федеральное финансирование.
5. Региональный проект «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами».
5.1. Синхронизированный с федеральным проектом по наименованиям показателей и содержащий значения показателей на 2023 г., 2024 г., региональный проект не содержит мероприятий и контрольных точек, исполнением которых обеспечивается достижение результатов. Кроме этого содержит технические недостатки: расходятся с федеральным проектом характеристики результатов.
5.2. В 2019-2020 г.г. региональный проект фактически не реализовывался, за исключением мероприятия по поддержке региональных операторов, источником финансирования расходов на которое являлись средства иного межбюджетного трансферта из федерального бюджета в объеме 149 267,8 тыс. рублей.
5.3. Отсутствие содержательного наполнения регионального проекта является следствием специфики федерального проекта, руководителем которого является директор публичной правовой компании «РЭО» и которым участие в федеральном проекте субъектов РФ практически не предусмотрено. Показателей, мероприятий и результатов, способных повлиять на достижение задач и общественно значимых результатов нацпроекта, федеральный проект не содержит.
На 80 процентов финансовое обеспечение реализации федерального проекта предусмотрено за счет внебюджетных источников в отсутствие понятных и прозрачных механизмов их привлечения и контроля, что при невозможности государства влиять на эти процессы, имеет риски срыва реализации проекта.
Следует отметить, что основным источником финансирования отношений в сфере обращения твердых коммунальных отходов является плата собственников этих отходов: юридических лиц и граждан.
Следовательно, усматриваются риски не получения качественного преобразования в сфере обращения с ТКО, риски неполучения прорывного (ускоренного) развития в этой сфере в обозримом будущем.
5.4. Обозначенная в 2020 году возможность предоставления бюджетам субъектов РФ субсидий на закупку контейнеров для раздельного сбора отходов не была реализована. На эти цели только на 2021-2022 г.г. предусмотрена финансовая помощь из федерального бюджета.
Основные усилия органов государственной власти Иркутской области и органов местного самоуправления в 2019-2020 г.г. были направлены на создание мест накопления ТКО путем организации контейнерных площадок и установки контейнеров для сбора ТКО. Установлены нормативы накопления ТКО, единый тариф для регионального оператора.
5.5. С 2017 года, в том числе предусмотренное в 2020 году в региональном проекте, не было реализовано мероприятие по подготовке проектной документации на строительство межмуниципального мусороперерабатывающего завода. На подготовку проектной документации в 2019 году были израсходованы средства областного бюджета в объеме 9 350,0 тыс. рублей. В связи с принятием в 2020 году решения о прекращении реализации мероприятия, бюджетные расходы в объеме 9 350,0 тыс. рублей являются нерезультативными.
5.6. За пределами регионального проекта за счет средств областного бюджета реализуется ряд мероприятий, цели и результаты которых соответствуют задачам нацпроекта:
- предоставление субсидий местным бюджетам на создание мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов;
- оказание содействия муниципальным образованиям Иркутской области в реализации мероприятий по строительству (реконструкции) объектов утилизации, переработки и размещения отходов производства и потребления объектов муниципальной собственности муниципальных образований Иркутской области.
За истекший период не удалось полностью ликвидировать потребность в контейнерах для сбора ТКО и организации контейнерных площадок по разным причинам, в том числе с учетом санитарно-эпидемиологических правил (объем годового накопления, частота вывоза ТКО, расстояния от жилых дом до контейнерных площадок), а также естественного износа контейнеров. Многие муниципальные образования отмечают высокую изношенность контейнеров (от 60 до 80%), что требует финансовых вложений на их замену.
По мнению КСП области, целесообразно рассмотреть вопрос о включении этих мероприятий в региональный проект.
Меры к организации раздельного сбора ТКО за счет бюджетных средств областного бюджета и местных бюджетов не принимались.
Только в городе Иркутске администрацией с 2020 года начато оснащение мест общего пользования контейнерами для раздельного сбора ТКО, в 2021 году – оснащение муниципальных контейнерных площадок.
С 2020 года работа в этом направлении начата, в основном региональными операторами, на системную основу пока не поставлена, вопросы решаются точечно, с учетом возможностей региональных операторов, муниципальных властей и отдельных юридических лиц. План действий (дорожная карта) по организации раздельного сбора в Иркутской области отходов и их переработки не разработан. Отсутствие инфраструктуры раздельного сбора ТКО тормозит активность граждан. Возможность поддержки субъектов малого и среднего бизнеса в сфере обращения с отходами только обсуждается, реальные шаги не приняты.
6. Региональный проект «Сохранение лесов».
6.1. Региональный проект не в полной мере согласован с федеральным проектом в части показателей. Обозначив задачу по снижению ущерба от лесных пожаров к 2024 году, региональный проект не предусмотрел такие показатели, как «Ущерб от лесных пожаров» и «Площадь погибших лесных насаждений», на которые оказывает влияние результат регионального проекта по оснащению специализированных учреждений органов государственной власти субъектов РФ лесопожарной техникой для проведения комплекса мероприятий по охране лесов от пожаров.
Отмеченные недостатки обусловлены влиянием положений федерального проекта, которым показатели в части снижения ущерба от лесных пожаров и площади погибших лесных насаждений в разрезе субъектов РФ не установлены, соглашения о реализации регионального проекта с Рослесхозом, которым для Иркутской области при четырех результатах определен только один показатель («Отношение площади лесовосстановления и лесоразведения к площади вырубленных и погибших лесных насаждений»).
6.2. Федеральный проект не содержит показателей, направленных на обеспечение превентивных мер сохранения лесов. Необходимо развивать различные способы и системы видеонаблюдения за ранним обнаружением пожаров.
6.3. Оценивая совокупность задач, показателей, способов их достижения, необходимо отметить, что федеральный проект «Сохранение лесов» не направлен на внедрение передовых и современных способов управления в лесной сфере, применение новых технологий и т.п. Он предусматривает решение тех вопросов, которые накопились за многие годы недостаточного финансирования федеральных полномочий в лесной сфере, исполнение которых передано субъектам РФ, и недостатков правового регулирования в лесной сфере.
Мероприятия регионального проекта не относятся к законодательно установленным полномочиям субъектов РФ, они входят в сферу федеральных полномочий, переданных для исполнения субъектам РФ (ст. 83 Лесного кодекса РФ), что в силу Положения № 1288 исключает разработку регионального проекта.
Качественное решение вопросов в лесной сфере, которые накоплены вследствие многолетнего недостаточного финансирования переданных федеральных полномочий, может быть достигнуто путем увеличения их финансового обеспечения и совершенствования нормативно-правового регулирования, без применения такого инструмента, как региональный проект.
Финансовое обеспечение работ по лесовосстановлению в рамках федерального проекта в форме субвенции указывает на несогласованность такого способа решения вопроса с принципами проектного управления, поскольку обязанность осуществления работ по лесовосстановлению вытекает из положений Лесного кодекса РФ, является текущей деятельностью учреждений в сфере лесного хозяйства по выполнению государственного задания.
6.4. Федеральным проектом срок его реализации предусмотрен до 2024 года. Однако необходимость продолжения осуществления деятельности, финансируемой в рамках федерального проекта, диктуется положениями Лесного кодекса РФ и не может быть прекращена с завершением срока реализации проекта. Процесс оснащения учреждений лесного хозяйства техникой и выполнение работ по полному восстановлению лесов является не разовой акцией, это непрерывный постоянный процесс, который не должен прекратиться с завершением реализации федерального проекта.
6.5. Анализ результатов регионального проекта не позволяет оценить эффект от его реализации в настоящее время, так как мероприятия имеют отложенный результат. Количество приобретенной техники (за 2019-2020 год закуплено 124 единиц лесопожарной техники, на 2021 год запланировано 73 единицы техники) даст качественный результат через несколько лет с учетом вовлечения ее в осуществление переданных полномочий. Качественную составляющую результата восстановления лесов возможно оценить, также через несколько лет, по результатам перевода площади лесовосстановления в площадь покрытых лесной растительностью земель.
6.6. Выбытие лесов вследствие лесных пожаров, болезней леса, незаконной рубки превышает объемы его восстановления, что требует значительных сил и средств для увеличения площади лесовосстановления, повышения его эффективности.
Вместе с тем, федеральным проектом предусмотрено текущее лесовосстановление, в качестве приоритета не обозначено восстановление лесов, утраченных и не восстановленных до начала его реализации.
Недостаточное финансирование из федерального бюджета мероприятий по воспроизводству лесов, включая лесовосстановление, приводит к ежегодному дисбалансу между площадями сплошных рубок и лесовосстановления на неарендованной территории. Недостаток средств ставит под угрозу выполнение мероприятий по воспроизводству лесов в части ухода за молодняками и обработки почвы под лесные культуры.
Одной посадкой лесных культур не завершается процесс восстановления леса. Отсутствие уходов – одна из причин списания лесных культур, ухудшения качественных характеристик лесных насаждений. Значительные затраты на лесовосстановление путем создания лесных культур без планирования выполнения дальнейших агротехнических уходов за этими культурами влечет неэффективное использование бюджетных средств.
6.7. Планирование федеральным и региональным проектами по отдельным основным показателям внебюджетных средств в качестве источника финансового обеспечения мероприятий, государственных заданий учреждений, осуществляется в отсутствие законодательного их закрепления, в отсутствие методики определения объема, что приводит к недостаточному финансированию, вследствие чего к неполному выполнению показателей.
6.8. Нормативы обеспеченности субъекта РФ пожарной техникой и оборудованием в части нормативного количества техники для Иркутской области, в отдельных случаях занижены.
6.9. Отсутствие в учете автономных учреждений детализации расходов по кодам бюджетной классификации за счет субсидии на выполнение государственного задания, в частности на выполнение работ по лесовосстановлению в рамках регионального проекта, не позволяет обеспечить прослеживаемость бюджетных ассигнований, объективно оценить, проанализировать их использование.
6.10. Поскольку площади вырубленных и погибших лесных насаждений ежегодно изменяются, не могут оставаться фиксированными значения двух показателей федерального и регионального проектов «Отношение площади лесовосстановления и лесоразведения к площади вырубленных и погибших лесных насаждений» и «Площадь лесовосстановления и лесоразведения». Они также должны изменяться.
Для исключения рисков недостижения показателей, необходимо ежегодное внесение изменений в показатель регионального проекта «Площадь лесовосстановления и лесоразведения».
Отчет направлен в Законодательное Собрание Иркутской области и Губернатору Иркутской области. Информационное письмо направлено Председателю Правительства Иркутской области.