Объект мероприятия министерство имущественных отношений Иркутской области (далее – Минимущество).
1. Вопрос обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа (далее — дети-сироты) жилыми помещениями остается одной из наиболее актуальных социальных проблем в Иркутской области.
В целом по Российской Федерации по состоянию на июль 2021 года численность детей-сирот, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями, составляла 290 153 человек, из которых 15 230 человек проживают в Иркутской области. Необходимо отметить, что общая численность детей-сирот, зарегистрированных на территории Иркутской области, является самой высокой среди всех субъектов РФ. Второе место по количеству детей-сирот занимает Кемеровская область (12 660 человек).
2. Решение вопросов по обеспечению детей-сирот жилыми помещениями отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ. В отдельных регионах действует смешанная или муниципальная модель жилищного обеспечения детей-сирот. В Иркутской области реализация вышеуказанных полномочий осуществляется на региональном уровне и существующая модель является предпочтительной.
3. Статьей 8 Федерального закона № 159-ФЗ определено, что детям-сиротам однократно предоставляются благоустроенные жилые помещения, если они не имеют закрепленного за ними жилого помещения или их возвращение в ранее занимаемые и сохраненные за ними жилые помещения невозможно.
Замена данной формы иными способами решения жилищной проблемы указанной категории граждан на федеральном уровне не предусмотрена, до настоящего времени не установлены нормы, регулирующие вопрос выдачи жилищных сертификатов для приобретения ими жилых помещений в собственность.
В соответствии со ст. 5 Закона № 164-ОЗ в целях предоставления детям-сиротам жилых помещений формируется специализированный жилищный фонд Иркутской области для детей-сирот (далее — спецжилфонд). Уполномоченным органом по формированию спецжилфонда является Минимущество.
Формирование на территории Иркутской области спецжилфонда посредством реализации программно-целевого подхода начато с 2013 года в рамках подпрограммы «Обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» государственной программы Иркутской области «Доступное жилье».
Кроме того, с 2020 года в соответствии с Указом Губернатора № 128-уг установлена дополнительная мера социальной поддержки в виде социальной выплаты на приобретение жилого помещения отдельной категории детей сирот, достигших возраста 23 лет.
4. В проверяемом периоде из федерального бюджета Иркутской области предоставлялись субсидии на софинансирование мероприятий по обеспечению детей-сирот жилыми помещениями (408 736,0 тыс. рублей в 2019 году и 449 293,1 тыс. рублей в 2020 году). Кроме того, в 2020 году из федерального бюджета был возвращен неиспользованный в 2019 году и подтвержденный остаток средств в сумме 52 846,0 тыс. рублей, который, как показала проверка, так и остался неиспользованным.
С учетом софинансирования и дополнительно выделенных средств из областного бюджета бюджетные ассигнования на формирование спецжилфонда доведены Минимуществу в следующих объемах: 761 137,2 тыс. рублей в 2019 году и 1 303 791,1 тыс. рублей в 2020 году (дополнительно в 2020 году на предоставление социальных выплат предусмотрено Минсоцразвития 198 900,0 тыс. рублей).
Кассовое исполнение расходов в 2019 году составило 373 722,5 тыс. рублей или 49,1%, в 2020 году — 1 136 772,3 тыс. рублей или 87,2%
Высокий уровень неисполнения мероприятий в 2019 году обусловили внесенные изменения в федеральное и областное законодательство в части введения ограничения по приобретению (строительству) не более 25 % квартир для детей-сирот в одном многоквартирном доме, а также неисполнение обязательств застройщиками ООО «Сибелар Сити» в г. Шелехов (117 жилых помещений), ООО «Домострой Профи» в г. Иркутске (240 жилых помещений), государственные контракты на участие в долевом строительстве которых, были заключены Минимуществом в 2018 году.
5. Формирование спецжилфонда осуществляется следующими способами: 1) приобретение жилых помещений на первичном и вторичном рынках жилья; 2) участие в долевом строительстве жилых помещений; 3) строительство жилых помещений.
Поскольку формирование спецжилфонда влечет увеличение стоимости областного государственного имущества (осуществление бюджетных инвестиций), указанные расходы должны осуществляться в установленном порядке в соответствии с решениями о подготовке и реализации бюджетных инвестиций. В нарушение требований ст. 79 Бюджетного кодекса, Порядка осуществления бюджетных инвестиций № 374-пп решения о подготовке и осуществлении бюджетных инвестиций на формирование спецжилфонда Минимуществом в проверяемом периоде не принимались.
6. Всего за 2 года Минимуществом заключено 164 государственных контракта купли-продажи жилых помещений на приобретение 1 017 жилых помещений на территории 17 муниципальных образований на общую сумму 1 439 774,9 тыс. рублей. В процессе исполнения контрактов 7 из них были расторгнуты, действие 4 контрактов, заключенных в 2020 году было пролонгировано на 2021 год. Таким образом, в проверяемом периоде было исполнено: 23 контракта на 217 жилых помещений на сумму 284 663,1 тыс. рублей в 2019 г. и 130 контрактов на 755 жилых помещений на сумму 1 091 524,1 тыс. рублей в 2020 г.
Приобретение жилых помещений осуществлялось на первичном (у застройщика) и вторичном рынке жилья. Проведенный анализ показал, что основная часть квартир была приобретена в городах Братск, Черемхово, Усолье-Сибирское, Свирск, Слюдянка, Зима, Усть-Илимск, где средняя стоимость 1 кв.м ниже, чем в областном центре. Средняя стоимость 1 кв.м в разрезе муниципальных образований составила от 20 342,1 рублей (в р.п. Михайловка) до 60 322,9 рублей (г. Иркутск).
Средняя стоимость 1 кв.м приобретенных жилых помещений в 2019 году сложилась в размере 36 124,5 рублей, в 2020 году — 38 032,0 рублей. При этом расчет субсидий из федерального бюджета рассчитывался исходя из нормативной стоимости равной 40 075 рублей в 2019 году и 45 097 рублей в 2020 году, что на 10,9% и 18,6% соответственно выше, чем сложившаяся средняя стоимость 1 кв. м приобретенных жилых помещений.
7. В ходе проведенного аудита в сфере закупок установлено, что сложившаяся в 2019-2020 годах в Иркутской области практика закупок жилых помещений для детей сирот не соответствовала отдельным требованиям законодательства в сфере закупок, содержала признаки не соблюдения требований закона о защите конкуренции. Часть закупок, осуществленная Минимуществом в проверяемом периоде, осуществлена с несоблюдением принципа эффективности осуществления закупки (эффективного использования источников финансирования), что, в свою очередь, создавало риски неэффективного (неэкономного) использования бюджетных средств.
7.1. Основная часть закупок осуществлена путем объединения в один лот (закупку) приобретение нескольких жилых помещений (от двух до тридцати квартир), что привело к ограничению количества участников размещения заказа, в том числе физических лиц. Кроме того, ограничение количества участников электронных аукционов заказчиком осуществлялось путем внесения в электронные документации закупок требований о наличии права собственности продавца на все реализуемые жилые помещения, требований к приобретению жилых помещениях только в многоквартирных домах, тогда как в соответствии с нормами Федерального закона № 159-ФЗ для детей-сирот могут приобретаться жилые помещения, как в виде квартиры, так и в виде жилого дома.
7.2. В соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ, закупка жилых помещений для детей-сирот в проверяемом периоде наряду с проведением аукциона в электронной форме допускалась путем запроса предложений. Вместе с тем, Минимуществом такой конкурентный способ не применялся. При этом если при проведении аукциона победителем признается участник, предложивший наименьшую цену контракта, то при проведении запроса предложений победителем признается участник, предложение которого наилучшим образом соответствует установленным заказчиком требованиям к характеристикам товара. По мнению КСП области, проведение закупок путем запроса предложений могло бы позволить Министерству добиться наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности) путем приобретения жилья с максимально возможным качеством.
жилья с максимально возможным качеством.
7.3. При описании характеристик закупаемых жилых помещений в составе электронных документаций в отступление от требований Порядка № 330-пп в технических заданиях отсутствовало требование о их соответствии стандартному жилью. Кроме того установлены случаи неверного описания предмета закупки в части требований по нормативу общей площади, что создавало риски приобретения жилых помещений, не соответствующих установленным нормам. Так, выборочной проверкой установлено включение требований о площади приобретаемых помещений от 26 кв.м до 43 кв.м., тогда как ч. 2 ст. 2 Закона № 164-ОЗ общая площадь жилого помещения должна составлять 33 кв.м (+/- 5 кв.м).
7.4. После заключения контрактов по соглашению сторон путем заключения дополнительных соглашений осуществлялась замена приобретенных жилых помещений. Так, в 2020 году заключено 27 дополнительных соглашений к заключенным контрактам, предусматривающих замену жилых помещений с изменением их площади (13 контрактов с уменьшением общей площади жилых помещений, а 14 – с увеличением) с одновременным изменением цены контрактов в сторону уменьшения (- 9 521,0 тыс. рублей) и увеличения (+ 1 723,5 тыс. рублей).
Учитывая системное толкование норм Федерального закона №44-ФЗ, разъясняющие письма органов государственной власти, возможность изменения существенных условий контракта в части поставки товара, качество, а также технические и функциональные характеристики которых улучшены по сравнению с указанными в контракте, допустима без изменения цены, установленной в контракте, а контракты, предусматривающие уменьшение площади жилых помещений подлежали расторжению.
8. В ходе проверки исполнения государственных контрактов осуществлены визуальные осмотры 295 приобретенных жилых помещений в городах: Шелехов, Ангарск, Усолье-Сибирское, Зима и Черемхово, а также с. Баклаши Шелеховского района, по итогам которых установлены нарушения требований к качеству и иным характеристикам жилых помещений.
8.1 Часть жилых помещений была приобретена на первичном рынке жилья у застройщика ООО «Сибелар Сити» в г. Шелехов. В отступление от требований ч. 7 ст. 8 Федерального закона № 159-ФЗ, ч. 2(1) ст. 2 Закона №164-ОЗ в рамках заключенных в 2020 году государственных контрактов Минимуществом нарушено требование о недопустимости приобретения более 25 % жилых помещений от общего количества квартир в этом МКД. Объем бюджетных ассигнований, направленных на приобретение жилых помещений превышающих установленную норму, составил 33 881,8 тыс. рублей.
Более того, несмотря на то, что вышеуказанные квартиры приобретены у застройщика (новые), в ходе осмотров установлен ряд замечаний к качеству жилья, включая ненадлежащим образом организованную систему водо- и теплоснабжения.
8.2. Остальные квартиры приобретены на вторичном рынке жилья. Практически во всех осмотренных жилых помещениях установлены нарушения в части несоответствия техническим условиям (требованиям к основным характеристикам), определяющим требования к жилым помещениям в соответствии с заключенными контрактами. В первую очередь, это требования к ремонтам, уровню износа МКД, месторасположению (в жилом фонде с не развитой социальной инфраструктурой, в отдаленных районах) и т.д.
Несоответствие поставленного товара заявленным техническим условиям влечет неэффективное использование бюджетных средств в виде отсутствия получения ожидаемого результата, а также необходимости выделения дополнительных средств областного бюджета для их устранения (проведение ремонтов).
8.3. Особую озабоченность вызывают нарушения, выразившиеся в приобретении жилых помещений, имеющих признаки непригодности для проживания. Указанные нарушения имеют более негативные последствия, так как, нанимателям данных жилых помещений требуется предоставление иных жилых помещений, поскольку выявленные нарушения неустранимы. Основными причинами непригодности является предоставление жилых помещений в бывших общежитиях коридорного типа (жилые помещения с проведенной незаконной перепланировкой), а также в домах, признанных аварийными и подлежащими сносу.
Наличие значительного объема выявленных нарушений обусловлено надлежащей организацией контроля со стороны Минимущества при приемке жилых помещений: экспертиза приобретенных жилых помещений не осуществлялась, в отдельных случаях подписание актов приема-передачи осуществлялось без проведения осмотров. В нарушение требований ч. 8 ст. 34 Федерального закона № 44-ФЗ претензии в связи с ненадлежащим исполнением обязательств (поставкой товара, не соответствующего требованиям контракта) в адрес поставщиков не направлялись.
9. При выборочной проверке соблюдения порядка организации работы по предоставлению детям-сиротам жилых помещений установлено следующее.
9.1. В нарушение ч. 2 ст. 5 Закона № 164 ОЗ, формирование спецжилфонда осуществлялось Минимуществом произвольным образом, не основанном на информации Минсоцразвития о месте жительства детей-сирот и принятых решениях об удовлетворении заявлений о предоставлении жилого помещения в порядке очередности.
Так, например, Минимуществом на 2020 год запланировано приобретение 1 127 жилых помещений, из которых 53 жилых помещений в г. Слюдянка и г. Байкальск. При этом из числа первых 1 127 человек, включенных в список в хронологической последовательности, потребность на территории Слюдянского района составляет – 1 жилое помещение. В г. Усолье-Сибирское и п. Белореченск планировалось приобрести 161 жилое помещение, тогда как потребность на этой территории составляла 19 жилых помещений и т.д.
В результате, жилые помещения в 1 полугодии 2020 года предоставлены детям-сиротам (96 человек), хронологическая очередность которых варьируется с 81 по 5 034 позиции общего списка. Данная практика продолжена и в настоящее время. Как показала проверка, приобретение жилых помещений без соблюдения очередности приводила к случаям понуждения детей-сирот к смене места жительства, что, в свою очередь, повлекло массовые отказы от квартир, а также несоблюдение очередности.
9.2. Формирование спецжилфонда в нарушение требований Закона № 164-ОЗ, значительное число отказов детей-сирот от предлагаемых им жилых помещений обусловило простаивание жилых помещений длительное время (от 4-х до 18 месяцев).
Кроме того, в нарушение п. 15(1) Порядка № 96-пп Минимуществом несвоевременно предоставлялась информация в Минсоцразвития о заключенных договорах найма специализированного жилого помещения (спустя 2-3 месяца с даты заключения договоров), что приводило к несвоевременному исключению детей-сирот из списка нуждающихся и искажению отчетности.
Таким образом, результаты проведенного анализа свидетельствуют о ненадлежащем исполнении Минимуществом своих полномочий по предоставлению жилых помещений детям-сиротам в части соблюдения установленных сроков.
9.3. В нарушение п.п. 11, 18, 19 Положения об учете объектов государственной собственности Иркутской области, приобретенные жилые помещения вносились в Реестр государственной собственности Иркутской области несвоевременно. Так, из 217 жилых помещений, приобретенных в 2020 году, информация о включении в Реестр в отношении 191 квартир внесена спустя 4 месяца и более, что явилось причиной заключения отдельных договоров найма ранее, чем жилое помещение включено в спецжилфонд (нарушение ч. 6 ст. 6 Закона № 164-ОЗ, Порядка № 96-пп).
9.4. Длительное ожидание получения жилых помещений приводит к обращению лиц из числа детей-сирот в судебные инстанции с требованиями о предоставлении жилого помещения. По состоянию на 01.01.2021 в Минимуществе имелось 167 неисполненных судебных решений о предоставлении жилых помещений, большинство из которых вступило в силу до 2019 года. В основном требования содержат обязанность Минимущества по предоставлению жилых помещений в городах Иркутск и Ангарск.
За проверяемый период (2019-2020 годы) в рамках исполнения судебных решений предоставлено 69 жилых помещений, 7 человек получили социальную выплату. Причинами неисполнения отдельных исполнительных производств является нахождение сирот в местах лишения свободы, отказов сирот от предложенных жилых помещений, отсутствие детей-сирот по указанным в судебных решениях адресам.
10. В проверяемом периоде ненадлежащим образом был организован контроль за использованием и сохранностью жилых помещений, включенных в спецжилфонд. Порядок осуществления контроля за использованием по назначению и сохранностью жилых помещений спецжилфонда был утвержден Минимуществом только в январе 2021 года.
11. В рамках проведенного анализа достижения целевых показателей установлено, что показатель по численности детей-сирот, обеспеченных благоустроенными жилыми помещениями спецжилфонда, предусмотренный Соглашениями с Минпросвещения РФ в 2019 году исполнен в полном объеме, в 2020 году показатель не достигнут (отклонение составило 93 человека).
При этом целевые показатели по Подпрограмме, включающие обеспечение детей-сирот жилыми помещения сверх Соглашений не были достигнуты ни в 2019, ни в 2020 году, отклонение фактического значения от планового составило 162 и 302 ед. (человека) соответственно.
КСП области обращает внимание, что установленный целевой показатель не зависит от года принятия Иркутской областью бюджетных обязательств по приобретению (строительству) жилых помещений для формирования спецжилфонда, в том числе от года включения этих жилых помещений в его состав. В результате в рамках показателя Соглашения дети-сироты могут быть обеспечены жилыми помещениями, приобретенными или построенными до года достижения показателя.
Так, например, фактическое значение показателя результативности в 391 человек в 2019 году сформировано за счет предоставления детям-сиротам жилых помещений, приобретенных по контрактам 2017-2019 годов (84, 186 и 107 человек соответственно), еще 14 детей-сирот были заселены в высвободившиеся жилые помещения спецжилфонда.
6.2. В ходе проведения оценки потребности в мероприятиях по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот установлено следующее.
В соответствии с Поручением Председателя Правительства РФ от 17.12.2019 № ДМ-П8-87пр накопившуюся задолженность по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот старше 18 лет, включенных в списки нуждающихся, по состоянию на 01.01.2020 необходимо ликвидировать до 2025 года.
В Иркутской области в таком списке состояло 10 405 детей-сирот. Распоряжением Губернатора Иркутской области от 19.07.2021 № 233-р утверждена поэтапная программа ликвидации задолженности в жилых помещениях, согласно которой ориентировочный объем финансирования до 2025 года составит 24,2 млрд. рублей, который рассчитан исходя из стоимости 1 кв.м. жилой площади равной 73 000,0 рублей и количества предоставляемых помещений — 10 794.
КСП области обращает внимание, что показатели Поэтапной программы не синхронизированы с аналогичными показателями Госпрограммы «Доступное жилье», которой предусмотрен объем финансирования до 2024 года в сумме 5,9 млрд. рублей и количество предоставляемых помещений — 4 254.
Кроме того, КСП области с 2018 года ежеквартально проводит мониторинг расходования денежных средств, предусмотренных в бюджете Иркутской области на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, в ходе которого исследуются и вопросы численности детей сирот, начиная с 2013 года. Анализ свидетельствует, что ежегодный прирост количества детей-сирот, включенных в список в Иркутской области (за последние три года) составляет 2,8% или 402 человека в год (более 1,6 тыс. человек к 2026 году). Таким образом, для обеспечения жилыми помещениями вновь включенных детей-сирот в список потребуется еще около 1 млрд. рублей в год.
6.3. В ходе проведения экспертно-аналитических мероприятий КСП области неоднократно высказывала предложения о передаче полномочий по обеспечению детей-сирот жилыми помещениями министерству строительства Иркутской области. Более того, главным распорядителем субсидии из федерального бюджета с 2022 года определено Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ. Однако данное предложение Правительством Иркутской области не поддерживалось. Только с 2022 года реализация Подпрограммы дополнена мероприятиями по строительству жилых помещений (исполнитель — министерство строительства области), утвержден сетевой план-график реализации мероприятий по проектированию и строительству жилых домов блокированного типа на территории 5 муниципалитетов (24 дома на 124 квартиры).
Вместе с тем, учитывая значительный объем нарушений, выявленный в рамках данного контрольного мероприятия и принимая во внимание, что Минимущество, является исполнительным органом государственной власти, осуществляющим функции по реализации областной государственной политики в области имущественных отношений, КСП области еще раз обращает внимание на то, что исполнение функций по обеспечению детей-сирот жилыми помещениями не соответствуют цели создания министерства, характеру его деятельности и требует передачи указанных полномочий министерству строительства Иркутской области.
Отчет по результатам проведенного контрольного мероприятия направлен в Законодательное Собрание Иркутской области и Губернатору Иркутской области. Копия отчета направлена в прокуратуру Иркутской области. Представление направлено в министерство имущественных отношений Иркутской области. Информационные письма направлены в адрес УФАС по Иркутской области, Правительства Иркутской области.