1. Общественно-значимым результатом национального проекта «Образование» является обеспечение детям возможности получать качественное общее образование в условиях, отвечающих современным требованиям, независимо от места проживания ребенка, путем создания современной образовательной среды.
Национальным проектом «Демография» предусмотрено обеспечение к 2024 году 100 процентов доступности дошкольного образования для детей от 1,5 до 3 лет за счет создания в рамках федерального проекта «Содействие занятости» дополнительных мест.
2. В Иркутской области в 2021-2022 учебном году обучение по общеобразовательным программам осуществляли 885 образовательных организаций с общим количеством учащихся 338 585 человек, из которых наибольший удельный вес занимают муниципальные образовательные организации – 828 (93,5% от общего числа), в которых обучается 327 006 человек. Количество обучающихся в муниципальных общеобразовательных организациях ежегодно увеличивается.
Во вторую смену обучаются 75 574 человек (23,1%) в 270 образовательных организациях 37 муниципальных образований области и количество обучающихся во вторую смену ежегодно растет. Третья смена обучения в общеобразовательных организациях отсутствует.
Уровень комфортности зданий, в которых осуществляется образовательная деятельность, вызывает серьезную озабоченность. Так на начало 2021 года из 1 512 зданий муниципальных школ в 417 (27,6%) отсутствовало централизованное водоснабжение, 430 зданий не оборудованы канализацией (28,4%), 368 зданий не оборудованы центральным отоплением (24,3%), 197 зданий требуют капитального ремонта (13%), 13 зданий находятся в аварийном состоянии (0,9%).
Кроме того, для обеспечения образовательного процесса использовались 35 помещений, которые, также не все благоустроены, отдельные требуют капитального ремонта.
Проектная мощность многих зданий не соответствует количеству в них обучающихся.
3. Дошкольное образование по состоянию на 01.01.2022 предоставляли 844 муниципальных дошкольных образовательных организации, 22 филиала дошкольных организаций, 24 филиала общеобразовательных организаций. Численность воспитанников составила 137 994 человек.
Из 1 065 зданий, занимаемых дошкольными образовательными организациями, 71 здание (6,7%) требует капитального ремонта, 5 находятся в аварийном состоянии.
Численность дошкольников за анализируемый период сократилась на 7 891 человек или 5,4% (с 145 885 человек в 2019 году).
В анализируемом периоде очередность в детские сады снизилась с 44 418 человек (на 11 467 человек или 26,5%) и на 01.01.2022 года составила 32 951 человек, в том числе актуальный спрос снизился с 5 517 (на 3 027 человек или 54,9%) и составил 2 490 человек
Динамика увеличения доступности дошкольного образования положительная, однако ее значение на начало 2022 года для детей в возрасте от 1,5 до 3 лет составляет 91,2%, для детей в возрасте 3 лет и старше — 99,89%.
По доступности дошкольного образования для детей в возрасте от 1,5 до 3 лет на 01.01.2022 Иркутская область занимает среди субъектов РФ Сибирского федерального округа 9 место из 10.
Максимальная потребность в услугах дошкольного образования концентрируется в областном центре. Значительное количество детей до 7 лет, состоящих на регистрационном учете, наблюдается в крупных районах и городах.
Изменение демографической ситуации в сторону ежегодного уменьшения численности населения области, в том числе детей от 0 до 7 лет, требует взвешенного и рационального подхода к созданию мест в образовательных организациях.
4. В рамках государственной программы «Развитие образования» создание новых мест в образовательных организациях (общеобразовательных и дошкольных) предусмотрено путем строительства и приобретения объектов недвижимости, для чего из областного бюджета местным бюджетам предоставляются субсидии на софинансирование капитальных вложений, порядок и условия предоставления которых регулируются Положениями № 216-пп и № 265-пп.
5. Установленные Положениями № 216-пп и № 265-пп критерии отбора в Рейтинги муниципальных образований, на территории которых планируется создание новых мест, отдельно в отношении дошкольных и общеобразовательных организаций, не обеспечивают корректное формирование потребности в создании дополнительных мест, содержат условия для необоснованного ранжирования муниципальных образований.
5.1. Отсутствуют основания для признания процедур формирования Рейтингов и принятия решений о предоставлении субсидий на строительство социально-значимых объектов эффективными, когда они предусматривают обязанность муниципальных образований участвовать в отборах ежегодно, с предоставлением каждый год одного и того же пакета документов в условиях планирования и утверждения бюджетов на трехлетний период, в отсутствие гарантий включения объектов в государственную программу, без учета приоритетности аварийных объектов и тех объектов, по которым уже приняты ранее решения. Такая система препятствует муниципальным образованиям осуществлять эффективное планирование своего бюджетного участия в реализации мероприятий, создает условия для различных нарушений.
Практика, когда отдельные объекты включались в Рейтинги на протяжении трех лет подряд, при этом не находя реализации путем отражения в мероприятиях госпрограммы, является систематической.
Несмотря на формирование министерством образования Рейтингов и принятие министерством строительства решений о предоставлении субсидий фактически система планирования реализации мероприятий отсутствует.
Отбор в Рейтинги производился формально, без цели решения имеющихся проблем и решения задач региональных проектов.
5.2. За 2019-2021 годы в Рейтинги на строительство (реконструкцию) и приобретение зданий для образовательных организаций включен 81 объект дошкольного образования и 125 объектов общего образования.
5.3. Министерством строительства положительные решения о предоставлении субсидий муниципальным образованиям в 2019 — 2021 годах приняты в отношении строительства и приобретения только 34-х зданий дошкольных организаций или 42 % от числа объектов, включенных министерством образования в Рейтинги, 29 зданий общеобразовательных организаций или 23,2 % от числа включенных в Рейтинги, что указывает на нецелесообразность и неэффективность отбора и включения в Рейтинги непроработанных, неготовых к реализации мероприятий.
6. Действующее правовое регулирование предоставления субсидий на мероприятия по созданию мест в образовательных организациях некачественное, неэффективное, создает условия для неправомерного использования бюджетных средств, имеет ряд недостатков, которые отмечены КСП области ранее.
6.1. Отсутствие критериев и условий включения объектов бюджетных инвестиций в реализацию региональных проектов «Содействие занятости» и «Современная школа» приводило к произвольному формированию перечней объектов, реализуемых в рамках региональных проектов. В частности, такие критерии отбора, как необходимость ликвидации сменности обучения с учетом демографического прогноза, перевод обучающихся в общеобразовательных организациях из зданий, находящихся в аварийном состоянии, не установлены.
6.2. Практику предоставления субсидий местным бюджетам на приобретение зданий для образовательных учреждений, которые фактически на момент принятия решений отсутствуют и планируются к строительству вне конкурентных процедур отбора подрядчика, следует прекратить как неэффективную и создающую условия для различных нарушений законодательства.
6.3. Положениями не установлены достаточные требования к предоставлению субсидий, позволяющие обеспечивать качественное расходование бюджетных средств. Так, отсутствие соответствующих запретительных норм в Положении № 265-пп, невыполнение министерством строительства своих полномочий главного распорядителя бюджетных средств, а администрацией Иркутского района — требований градостроительного и бюджетного законодательства при строительстве школы на 1275 мест в р.п. Маркова (в рамках регионального проекта «Современная школа»), привели к возникновению необоснованных (неподтвержденных) обязательств муниципального образования перед подрядчиком на сумму 171 365,5 тыс. р. и не основанных на правовых нормах требованиях муниципального образования к областному бюджету.
7. На 2019-2021 годы потребность в создании новых мест заявляли 33 из 42-х муниципальных образований (78,6%).
Министерством образования показатели потребности в создании новых мест в муниципальных дошкольных и общеобразовательных организациях в исследуемый период не анализировались и не систематизировались, потребность в создании мест определялась только в том случае, когда муниципальное образование обращалось в министерство образования с заявкой на включение в Рейтинг.
Методика планирования показателей потребности в создании новых мест для образовательных организаций, как элемент системы стратегического планирования, в Иркутской области не разработана.
8. Наибольшее число зарегистрированных в очереди на устройство в дошкольное учреждение детей остается г. Иркутск – всего 13 648 мест (41,4% от общего числа), из них 6 189 детей (45,3%) в возрасте от 1,5 до 3 –х лет и 1 610 детей (11,9%) старше 3-х лет, в том числе актуальная потребность 2 356 мест (94,6% от общего числа).
В общей очередности на предоставление дошкольных мест существенную долю занимает Иркутский район (5 444 мест — 16,5%), Ангарский городской округ (1 869 мест — 5,6 %), город Братск (1 861 мест – 5,6%), Шелеховский район (1 616 мест — 4,9%). При этом актуальная очередь в этих муниципальных образованиях по данным регистрационного учета отсутствовала.
Потребность в создании дополнительных мест в муниципальных образовательных организациях с учетом аварийного состояния зданий, а также приведения наполняемости групп в дошкольных организациях в соответствии с требованиями составляет 27 127 дошкольных мест, из них в г.Иркутске – 16 476 мест или 60,7%.
9. Выборочный анализ обоснованности заявленной муниципальными образованиями потребности в создании дополнительных дошкольных и общеобразовательных мест, показал несоответствие зафиксированной в министерстве образования потребности фактической, выявил недостатки и отсутствие необходимых решений для устранения проблем (детский сад в г. Слюдянка, детский сад на 98 мест в п. Мама, Харайский детский сад, Улейский детский сад на 120 мест каждый, детский сад в г. Зима на 220 мест, здание для МДОУ «Центрально-Хазанского детского сада «Елочка», детский сад на 190 мест в с.Мельница Нижнеудинского района).
10. Наибольшую потребность в создании дошкольных мест в Рейтинги заявляло Иркутское районное муниципальное образование: 4 033 места путем строительства (приобретения) 25 объектов недвижимости в 21-м населенном пункте, из которых в госпрограмму в 2019-2021 годах включено 8 (32%) объектов недвижимости суммарной мощностью 768 дошкольных мест (19% от потребности), в том числе 1 объект капитального строительства (на 2019 год – детский сад в д.Новолисиха на 110 мест) и 7 объектов приобретения (на 2020, 2021 годы), из которых 3 объекта приобретения (детские сады в п. Молодежный – 140 мест, д. Худяково – 40 мест, д. Тихонова Падь – 40 мест) исключены из госпрограммы (в ред.28.02.2022) в связи с невозможностью реализации мероприятий по причине отсутствия на территории поселений подходящих для приобретения объектов недвижимости, соответствующих требованиям СанПиН для размещения дошкольных образовательных организаций
При этом по данным ФГИС ДО, актуальный спрос на предоставление мест для детей в дошкольных образовательных организациях на территории Иркутского районного МО по состоянию на первое января 2019 и 2020 годов отсутствовал, по состоянию на 01.01.2021 составлял 16 мест (суммарно в 8 населенных пунктах), на 01.01.2022 актуальная очередность не зарегистрирована. Общая очередность на 30.12.2022 – 5 346 мест.
Зарегистрированная во ФГИС ДО 100% доступность дошкольного образования в Иркутском районном муниципальном образовании не соответствует фактическим данным.
Планирование приобретения объектов осуществлялось Иркутским районным муниципальным образованием во взаимодействии с министерством образования и министерством строительства при отсутствии на территориях населенных пунктов соответствующих зданий, которые затем создавались хозяйствующими субъектами вне конкурентных процедур.
Анализ показал, что Иркутским районным муниципальным образованием потребность в создании новых дошкольных мест в отдельных территориях завышена, в других – занижена и не основана на показателях планируемой численности жителей на застраиваемых территориях в соответствии с планом их застройки (развития).
11. Потребность в создании мест в общеобразовательных организациях, сформированная на основе заявок муниципальных образований (I этап 2019-2024 годы), по данным министерства образования составляет 60 464 места. Из них наибольшая потребность в МО г. Иркутск – 23 971 место (39,6%), Иркутское районное МО – 12 451 место (20,6%), МО Тайшетский район – 3 557 мест (5,9%).
12. По состоянию на 31.12.2021 в госпрограмму «Развитие образования» включены мероприятия по строительству (приобретению, реконструкции) 26 объектов дошкольного образования в 15-и муниципальных образованиях (2 978 мест или 28,0 %) и 12 объектов общего образования в 7-и муниципальных образованиях (6 982 места или 19%), что составляет:
- 32% детских садов и 10% школ от числа объектов, включенных в Рейтинги;
- 76,5% детских садов и 41,3 % школ от числа включенных в распоряжения министерства строительства о предоставлении субсидий из областного бюджета.
13. Отмечено ежегодное фактическое недоосвоение средств.
По итогам 2019 года средства освоены в сумме 4 224 829,9 тыс. р. или на 72,7% от плановых показателей. За 2020 год исполнение составило 5 129 530,6 тыс. р. или 80,6 % от плана. За 2021 год освоение произведено на сумму 4 594 951,3 тыс. р. или 59,4 % от плана.
Наибольший остаток неосвоенных средств (в сумме 1 340 149,5 тыс. р. или 90,2%) областного бюджета сложился в рамках регионального проекта «Содействие занятости», по причине увеличения финансирования на сумму 1 314 537 тыс. р. в декабре 2021 года без достаточных оснований на строительство 5 новых детских садов. В результате возможность использования этих ассигнований отсутствовала.
14. Мероприятия госпрограммы «Развитие образования» по строительству (приобретению) объектов не отличались проработанностью, стабильностью, надежностью, эффективностью, поскольку периодически исключались по разным причинам, что стало следствием отсутствия системного анализа и оценки (определения) реальной потребности в создании новых мест в дошкольных и общеобразовательных организациях на территории Иркутской области.
15. Мероприятия по созданию дополнительных мест в образовательных организациях предусмотрены в подпрограмме «Дошкольное, общее и дополнительное образование» Государственной программой Иркутской области «Развитие образование» в рамках основного мероприятия «Приобретение, строительство объектов в сфере образования», двух региональных проектов «Содействие занятости» и «Современная школа».
Также отдельные объекты для достижения показателя доступности образования создавались в рамках государственной программы «Доступное жилье» (2020 год — детский сад на 145 мест в п. Дзержинск Иркутского района Иркутской области, до 2023 года должна быть введена общеобразовательная школа на 352 учащихся в п. Дзержинск).
Несмотря на то, что результаты строительства объектов дошкольного и общего образования в рамках других государственных программах фактически влияют на показатели по вводу мест, стратегическими документами региона не предусмотрено их отражение и влияние на данный показатель.
16. Плановые значения показателя подпрограммы «Дошкольное, общее и дополнительное образование» по количеству созданных дополнительных мест дошкольных образовательных учреждениях не согласуются с суммой значений показателей основного мероприятия и регионального проекта «Содействие занятости», что указывает на отступление при расчете показателя от Методики его расчета и не соответствует нормам Положения о разработке госпрограмм № 282-пп. На 2019 год плановое значение показателя занижено, а на 2020 и 2021 годы – завышено.
Причиной таких расхождений могли стать недостатки Методики расчета показателей в той части, которая предусматривает формирование показателей основного мероприятия и регионального проекта в абсолютных значениях, тогда как основной показатель подпрограммы определяется нарастающим итогом.
Также эти расхождения обусловлены частыми изменениями значений плановых показателей основного мероприятия и регионального проекта «Содействие занятости» в течение года и не осуществлении корректировки взаимосвязанного целевого показателя подпрограммы.
Следует отметить, что основное мероприятие при наличии в нем мероприятий, не связанных с созданием мест в образовательных организациях, не имеет дополнительных целевых показателей, характеризующий результат их реализации, что не соответствует принципам стратегического планирования.
17. Показатели годовых отчетов о реализации госпрограммы за 2019-2021 годы в части достигнутых значений целевого показателя подпрограммы по количеству созданных дополнительных мест в дошкольных образовательных организациях завышены. Вопреки Методике его расчета, фактические значения целевого показателя подпрограммы, отраженные в отчетах, не подтверждаются суммой результатов основного мероприятия и регионального проекта, что свидетельствует об искажении данных отчетов.
Достижение по итогам 2021 года целевых показателей основного мероприятия и регионального проекта «Содействие занятости» обеспечено корректировкой плановых значений целевых показателей в сторону уменьшения, под фактически достигнутые значения, что отражено при внесении изменений в госпрограмму 28.02.2022.
Госпрограмма и годовой отчет об ее исполнении за 2021 не отражают объективную и достоверную информацию в части значения целевого показателя регионального проекта «Содействие занятости» по вводу дополнительных дошкольных мест, что, вероятно, связано с несовершенством Методики расчета целевого показателя регионального проекта «Содействие занятости», которая не содержит определение момента, с которого считается достигнутым показатель по вводу дополнительных мест в образовательных организациях по итогам реализации проекта (с момента получения разрешения на ввод в эксплуатацию объекта, регистрации права собственности, размещения дошкольного учреждения в построенном (приобретенном) объекте, др.).
18. За период 2019-2021 годов построено (приобретено, проведена реконструкция) 21 объект дошкольного образования с мощностью 2 927 мест, в том числе:
- 4 объекта или 19,0% с мощностью 528 мест в рамках основного мероприятия;
- 17 объектов или 81,0% с мощностью 2 399 мест из запланированного 21 объекта в рамках регионального проекта «Содействие занятости». По трем объектам результаты мероприятий перенесены с 2021 года на 2022 год.
Наибольшее количество объектов дошкольного образования построены (приобретены, проведена реконструкция) с нарушением срока: 11 объектов из 21 или 52,4% , в установленный срок – только 10 объектов или 47,6% , что влияет соответственно на достижение установленных значений целевых показателей.
19. В части создания мест в общеобразовательных организациях за период 2019-2021 годы достигнуты следующие целевые показатели:
— фактически введено 11 объектов с мощностью 4 824 места из запланированных 20 объектов с мощностью 9 269 мест, в том числе:
- в рамках основного мероприятия фактически введено 8 объектов общего образования с мощностью 2 274 места из запланированных 16 объектов c мощностью 5 994 места;
- в рамках регионального проекта «Современная школа» фактически введено 3 объекта общего образования с мощностью 2 550 мест из запланированных 4 объектов с мощностью 3 275 мест.
Основным способом создания новых мест в общеобразовательных организациях являлось строительство: 16 объектов (80%). Проведена реконструкция 3-х зданий общеобразовательных организаций (15%), приобретен 1 объект недвижимости (5%).
20. Целевые показатели по вводу мест в дошкольных и общеобразовательных организациях ежегодно не достигаются.
Основной причиной недостижения целевых показателей мероприятий является низкие темпы строительства объектов, связанные с корректировкой проектной документации на этапе строительства, отставанием от графика выполнения работ подрядчиками, наличие объектов-долгостроев.
21. Из 21 дошкольного объекта на 2 927 мест наибольшее количество создано в г. Иркутске, г. Ангарске, Иркутском районе, г. Усолье, Усольском районе. До 2024 года в государственной программе предусмотрено ввести еще 18 объектов на 3 065 мест.
Однако, учитывая высокий актуальный спрос на получение мест в дошкольных организациях в г. Иркутске достаточность исполненных и планируемых мероприятий по созданию мест с целью достижения 100 процентной доступности дошкольного образования вызывает сомнения.
22. В общеобразовательных организациях введено 4 824 места путем строительства (приобретения, реконструкции) 11 объектов. Наибольшее количество мест введено в Иркутском районе, г. Ангарске, г. Саянске.
При высокой сменности в г. Иркутске за 3 анализируемых года в рамках госпрограммы введено только 500 мест, что указывает на принятие не вполне достаточных мер для ее снижения.
При наличии некачественно проработанных мероприятий достижимость запланированного показателя по вводу 6 объектов на 4 525 мест вызывает сомнения.
23. Для обеспечения потребности в создании мест в дошкольных и общеобразовательных организациях, в том числе в целях достижения показателей региональных проектов «Современная школа», «Содействие занятости» министерством образования совместно с органами местного самоуправления должен быть проведен комплексный анализ, в том числе с учетом демографической ситуации.
Заключение направлено в Законодательное Собрание Иркутской области и Правительство Иркутской области. Копия отчета направлена в прокуратуру Иркутской области. Информационные письма направлены в министерство образования Иркутской области и министерство строительства Иркутской области.