Контрольно-счетной палатой Иркутской области (далее – КСП) в соответствии с Бюджетным кодексом РФ (далее – БК РФ), Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, федеральных территорий и муниципальных образований», Законом Иркутской области от 07.07.2011 № 55-ОЗ «О Контрольно-счетной палате Иркутской области, Законом Иркутской области от 23.07.2008 № 55-оз «О бюджетном процессе Иркутской области» проведена экспертиза проекта закона Иркутской области «О внесении изменений в Закон Иркутской области «Об областном бюджете на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов» (далее – Законопроект, Проект закона).
В ходе экспертизы установлено следующее.
Законопроектом на 2023 год объем доходов прогнозируются в сумме 262 385 442,2 тыс. р. с увеличением на 3 660 944,7 тыс. р., в т.ч. за счет:
- увеличения налоговых и неналоговых доходов – на 4 966 206,5 тыс. р. (с 205 639 259,5 тыс. р. до 210 605 466,0 тыс. р.);
- уменьшения безвозмездных поступлений от публично-правовой компании «Фонд развития территорий» на обеспечение мероприятий по переселению граждан из аварийного жилищного фонда, в том числе переселению граждан из аварийного жилищного фонда с учетом необходимости развития малоэтажного жилищного строительства – на 1 305 261,8 тыс. р. (с 4 769 675,8 тыс. р. до 3 464 414,0 тыс. р.);
- объем безвозмездных поступлений из федерального бюджета предусмотрен на уровне действующей редакции закона о бюджете на 2023 год – 47 917 919,6 тыс. р.
Увеличение налоговых и неналоговых доходов на сумму 4 966 206,5 тыс. р. планируется, в основном, за счет роста поступлений по налогу на доходы физических лиц – с 58 931 574,0 тыс. р. до 63 363 051,3 тыс. р. (на 4 431 477,3 тыс. р.).
Экспертиза показала, что планируемый прирост НДФЛ на 4 431 477,3 тыс. р. является обоснованным, поскольку ожидается увеличение по экономическому показателю ПСЭР «Фонд заработной платы работников организаций». Так, по базовому варианту ПСЭР на 2023 год, используемого при формировании доходов областного бюджета, фонд заработной платы работников организаций на 2023 год прогнозировался в объеме 584 402,0 млн. р. Согласно ожидаемым итогам социально-экономического развития Иркутской области в 2023 году, представленным в составе материалов к Законопроекту, он прогнозируется в объеме 650 519,7 млн. р., или с увеличением на 66 117,7 млн. р.
Законопроектом не предусмотрена корректировка основных бюджетообразующих налогов – налог на прибыль организаций (91 421 154,7 тыс. р.) и налога на имущество организаций (18 412 675,0 тыс. р.).
Как следует из сравнительного анализа ПСЭР и ожидаемых итогов социально-экономического развития Иркутской области в 2023 году, по показателю «прибыль прибыльных предприятий Иркутской области для целей налогообложения» наблюдается снижение с 561 453,0 млн. р. (по базовому варианту ПСЭР) до 527 716,7 млн. р., т.е. на 33 736,3 млн. р.
Расходная часть областного бюджета на 2023 год увеличивается на сумму 6 353 092,5 тыс. р., в том числе за счет увеличения бюджетных ассигнований по государственным программам – на 6 677 825,2 тыс. р. (11 из 22 ГП) и сокращения по непрограммным расходам – на 324 732,7 тыс. р.
Наибольшее увеличение предлагается по разделам 0400 «Национальная экономика» (3,8 %), 0700 «Образование» (3,8 %) и 1000 «Социальная политика» (2,6 %). В разрезе ГРБС наибольшее увеличение бюджетных ассигнований запланировано по министерству образования Иркутской области (на 3 171 468,3 тыс. р.), министерству социального развития, опеки и попечительства Иркутской области (на 1 939 130,2 тыс. р.), министерству транспорта и дорожного хозяйства Иркутской области (на 1 508 319,3 тыс. р.).
Размер дефицита на 2023 год планируется увеличить с 16,3 % (33 467 520,4 тыс. р.) до 17,2 % (36 159 668,2 тыс. р.). Превышение размера дефицита над ограничениями, установленными пунктом 2 статьи 92.1 БК РФ (не более 15 %) и постановлением Правительства Российской Федерации от 13.12.2017 № 1531 «О проведении в 2017 году реструктуризации обязательств (задолженности) субъектов Российской Федерации перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам» (не более 10 %) является допустимым.
Объем допустимых превышений составил 15 099 121,6 тыс. р., в том числе за счет:
- снижения остатков средств на счетах по учету средств бюджета в общей сумме 12 069 239,0 тыс. р.
- привлечения инфраструктурного бюджетного кредита 3 029 882,6 (планируемое привлечение 3 993 905,0 тыс. р.) тыс. р.
Соблюдены ограничения, установленные БК РФ, в частности, верхнего предела государственного внутреннего долга Иркутской области (статья 107 БК РФ), расходов на обслуживание государственного долга Иркутской области (статья 111 БК РФ).
Верхний предел государственного внутреннего долга Иркутской области на 1 января 2024 года – увеличен с 40 872 490,3 тыс. р. до 43 545 853,0 тыс. р.; на 1 января 2025 года – увеличен с 55 487 753,9 тыс. р. до 58 193 748,1 тыс. р.; на 1 января 2026 года – с 56 939 790,2 тыс. р. до 59 645 784,4 тыс. р.
Сокращены ассигнования на обслуживание государственного долга Иркутской области с 290 201,6 тыс. р. до 140 201,6 тыс. р., или на сумму 150 000,0 тыс. р. (на 10,1 %) в связи с непривлечением коммерческих кредитов по состоянию на 01.11.2023. Объем расходов на обслуживание государственного долга Иркутской области соответствует требованиям ст. 111 БК РФ, не превышает 15 % объема расходов бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы РФ.
В рамках ГП «Управление государственными финансами Иркутской области» на повышение финансовой устойчивости бюджетов муниципальных образований Иркутской области предусмотрено увеличение бюджетных ассигнований на 1 131 241,0 тыс. р. (с 16 652 385,7 тыс. р. до 17 783 626,7 тыс. р.), или на 6,8 %, в том числе:
- субвенции на осуществление областных государственных полномочий по расчету и предоставлению дотаций на выравнивание бюджетной уровня бюджетной обеспеченности поселений Иркутской области, входящих в состав муниципального района Иркутской области в сумме 481 241,0 тыс. р. (с 5 100 232,0 тыс. р. до 5 581 473,0 тыс. р.);
- дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов в сумме 650 000,0 тыс. р. (с 4 686 900,0 тыс. р. до 5 336 900,0 тыс. р.).
КСП отмечено соответствие размера указанной субвенции на осуществление областных государственных полномочий Порядку, установленному Законом Иркутской области от 30.11.2021 № 121-ОЗ.
Оценить достаточность либо избыточность планируемого общего объема дотаций на сбалансированность местных бюджетов в рамках экспертизы не представилось возможным. В пояснительной записке к Законопроекту обоснование дополнительного объема дотации не приведено, что не вполне согласуется со ст. 27 Закона о бюджетном процессе.
Увеличены расходы на оплату труда работникам областных государственных учреждений Иркутской области, в том числе в связи с корректировкой в июле 2023 года прогнозного значения среднемесячного дохода от трудовой деятельности (увеличено распоряжением Председателя Правительства Иркутской области от 17.07.2023 № 13-рпп с 52 787,2 р. до 56 634,1 р.), на общую сумму 945 670,4 тыс. р., в том числе: областных государственных профессиональных образовательных организаций – в сумме 158 503,0 тыс. р.; областных государственных медицинских организаций – 142 800,0 тыс. р.; областных государственных учреждений социального обслуживания – 644 367,4 тыс. р.
Дополнительные средства на оплату труда предусмотрены Минздраву для областных государственных учреждений, оказывающих «бюджетные» виды медицинской помощи. Между тем, КСП области по результатам проводимого мониторинга хода исполнения бюджета ТФОМС отмечает риск не достижения в 2023 году установленных целевых показателей заработной платы медицинских работников (врачей, среднего медицинского персонала) в областных государственных учреждениях, осуществляющих деятельность в сфере ОМС, исходя из увеличенного распоряжением Председателя Правительства Иркутской области от 17.07.2023 № 13-рпп прогнозного значения среднемесячной заработной платы (по сравнению с 2022 годом рост на 12,2 %).
В 2023 году прирост субвенции из Федерального фонда обязательного медицинского страхования (далее – ФФОМС) для Иркутской области составил 10,6 %. В соответствии с пояснительной запиской к проекту бюджета ФФОМС на 2023 год и плановый период размер субвенции обеспечивает, в том числе сохранение соотношения заработной платы к среднемесячному доходу от трудовой деятельности в регионе по врачам – 200 %, среднему медицинскому персоналу – 100 % с учетом доли средств ОМС в фонде оплаты труда врачей в размере 79,8 %, среднего медицинского персонала – 83 %.
Увеличение объемов субвенций на обеспечение госгарантий на образование на 2 972 353,5 тыс. р. (на 5,4 % с 54 867 759,2 тыс. р. до 57 840 112,7 тыс. р.) связано с увеличением прогнозных значений средней заработной платы педагогических работников общего образования на 2023 год – с 52 787,2 р. до 56 634,1 р. и дошкольного образования с 45 229,2 р. до 52 653,8 р., которые изменены распоряжением Председателя Правительства Иркутской области от 17.07.2023 № 13-рпп и учтены в нормативах, утвержденных постановлением Правительства Иркутской области от 27.10.2023 № 942-пп.
В указанных нормативах и объемах субвенций не учтено изменение численности обучающихся по данным официальной статистики на 1 сентября 2023 года, хотя такая возможность предусмотрена п. 3 ч. 5 ст. 9.3 Закона Иркутской области от 10.07.2014 № 91-ОЗ «Об отдельных вопросах образования в Иркутской области». В связи с этим имеются риски утверждения в областном бюджете на 2023 год как недостаточного, так и избыточного объема субвенций муниципальным образованиям. Распределение субвенций осуществлено на основании численности обучающихся по состоянию на 1 января 2023 года, поскольку нормами ч. 3 ст. 9.3 Закона области № 91-ОЗ не предусмотрено распределение субвенций в случае изменения их объемов в течение текущего финансового года исходя из актуальной численности обучающихся, что требует внесение в данный закон соответствующих изменений.
Предлагается увеличить бюджетные ассигнования на обеспечение возмещения недополученных доходов организациям в связи с оказанием населению Иркутской области услуг в сфере электро-, газо-, тепло- и водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод по льготным тарифам на 240 128,2 тыс. р. (с 4 814 359,2 тыс. р. до 5 054 487,4 тыс. р.).
Вместе с тем, согласно предварительным отчетам, предоставленным 162 ресурсоснабжающими предприятиями в ноябре 2023 года в министерство жилищной политики и энергетики Иркутской области, суммарный объем выпадающих доходов за 2023 год составляет 6 144 231,4 тыс. р., что значительно превышает предусмотренный Законопроектом на эти цели объем средств. Фактический размер выпадающих доходов за 2023 год будет определен по итогам рассмотрения уточненных годовых отчетов в январе 2024 года.
По оценке КСП при предложенном объеме расходов в сумме 5 054 487,4 тыс. р. высока вероятность образования на конец 2023 года кредиторской задолженности перед ресурсоснабжающими предприятиями.
Законопроектом изменение бюджетных ассигнований по ГП «Охрана окружающей среды» не предусмотрено, хотя капитальный грант на создание мусоросортировочного комплекса в Ангарском городском округе в объеме 900 000 тыс. р. на 2023 год не освоен и согласно дополнительному соглашению от 09.10.2023 к концессионному соглашению от 07.03.2023 между ООО «РТ-НЭО Переработка отходов» и Минприроды перенесен на 2024 год, а предусмотренный на 2024 год платеж в сумме 690 623 тыс. р. перенесен на 2025 год.
При проведении экспертизы изменений в областной бюджет на 2023 год в июне текущего года КСП области было указано на невозможность освоения указанного объема средств в сумме 900 000 тыс. р. в 2023 году, однако предложение по направлению средств на другие значимые цели приняты не были.
На дату проведения настоящей экспертизы большая часть капитального гранта в сумме 616 792 тыс. р. уже направлена на другие цели (на расходы по оплате труда, оплату исполнительного документа на основании решения Арбитражного суда Иркутской области, и др.). Таким образом, предусмотренные законодательно в областном бюджете средства на капитальный грант в объеме 900 000 тыс. р. используются в качестве «скрытого» резерва для расходования средств на другие цели.
В рамках ГП «Развитие транспортного комплекса Иркутской области» предлагается направить бюджетные ассигнования в общей сумме 899 066 тыс. р. за счет средств специального казначейского кредита (по ставке 3 % со сроком погашением в 2025–2038 годах в объеме 64 219,0 тыс. р. ежегодно) на мероприятия по приобретению подвижного состава пассажирского транспорта общего пользования. Расходы планируется осуществить путем предоставления иных межбюджетных трансфертов 7-ми муниципальным образованиям (Братский, Казачинско-Ленский, Осинский, Качугский районы, г. Иркутск, г. Тулун; г. Усолье-Сибирское) в сумме 865 565,5 тыс. р. и субсидий юридическим лицам (АО «Автоколонна 1880» и ОАО «Автоколонна 1948») в сумме 33 500,5 тыс. р. На момент проведения экспертизы данные мероприятия не включены в ГП.
По итогам экспертизы КСП области отмечено, что в целом, Законопроект соответствует действующему законодательству и может быть рекомендован к принятию Законодательным Собранием Иркутской области в установленном порядке.