Объекты контрольного мероприятия: Служба по охране объектов культурного наследия Иркутской области, ОГАУ «Центр по сохранению историко-культурного наследия Иркутской области, министерство имущественных отношений Иркутской области (по запросу).
Основные выводы
Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов РФ представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа РФ и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия. Государственная охрана объектов культурного наследия (ОКН) является одной из приоритетных задач органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Согласно федеральному и областному законодательству мероприятия по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране ОКН должны осуществляться в рамках соответствующих государственных программ субъектов РФ.
Еще в 2018 году КСП области был поднят вопрос о недостаточности мер, направленных на обеспечение физической сохранности ОКН, находящихся в государственной собственности Иркутской области (определению мероприятий по их сохранению). Однако до настоящего времени не утверждена соответствующая государственная программа Иркутской области.
Уполномоченным исполнительным органом государственной власти Иркутской области в данной сфере — службой по охране объектов культурного наследия Иркутской области (Служба) был разработан проект государственной программы «Наследие Иркутской области» на 2024-2030 годы, которая не была поддержана министерством финансов и министерством экономического развития и промышленности Иркутской области.
Вместе с тем, проблема сохранности и восстановления ОКН требует особого внимания и межведомственного взаимодействия. Отсутствие системного подхода к принятию своевременных мер, направленных на обеспечение физической сохранности ОКН, указывает на не участие Иркутской области в проведении единой государственной политики в данной области, приводящее к разрушению (утрате) ОКН.
КСП области отмечает отсутствие существенных сдвигов в решении задачи по сохранности и восстановлению ОКН, а неудовлетворительное состояние отдельных объектов, которые зачастую расположены в историческом центре города Иркутска, негативно влияет на туристическую привлекательность региона.
В Российской Федерации ведется единый государственный реестр объектов культурного наследия (далее — ЕГРОКН), в соответствии со сведениями из которого на территории Иркутской области расположено 1 303 объекта культурного наследия.
Службой осуществляется формирование и ведение перечня выявленных объектов ОКН, который содержит 8 405 ОКН, расположенных на территории 41 муниципального образования, в т. ч. 4 163 ОКН и 4 242 объекта археологического наследия.
Реестр государственной собственности Иркутской области содержит 144 объекта культурного наследия, с учетом отдельных помещений и разных правообладателей – 152 реестровые записи. Большинство ОКН находится в оперативном управлении учреждений образования, здравоохранения и культуры.
За пять лет количество ОКН, находящихся в Реестре, уменьшилось на 54 объекта. В отношении 45 объектов были внесены изменения по исключению признака «ОКН», в т. ч. по 28 объектам правообладателем которых является ИОГАУК Архитектурно-этнографический музей «Тальцы». Часть объектов были объедены, четыре – проданы, одиннадцать ОКН переданы в федеральную и муниципальную собственность, религиозной организации.
Обеспечение сохранности и использования, популяризации объектов культурного наследия, находящихся в собственности Иркутской области, и их государственная охрана в проверяемом периоде осуществлялось в рамках одноименной ВЦП (ведомственная целевая программа Иркутской области), которая входила в состав Госпрограммы «Развитие культуры».
Служба осуществляет функции главного распорядителя средств областного бюджета, реализация мероприятий ВЦП осуществляется подведомственным Службе ОГАУ «Центр по сохранению историко-культурного наследия Иркутской области» (ОГАУ «ЦСН», Учреждение).
Бюджетные ассигнования на реализацию ВЦП утверждены в объеме 208 844,9 тыс. р. на 2021 год и 256 037,2 тыс. р. на 2022 год. Большая часть бюджетных ассигнований направляется на мероприятия по сохранению ОКН, которые осуществляется путем проведения консервации, ремонта, реставрации либо приспособления ОКН для современного использования (144 606,3 тыс. р. в 2021 г. и 125 467,6 тыс. р. в 2021 г.)
Расшифровка объемов финансирования между объектами производится Службой путем утверждения распоряжением Перечня ОКН к мероприятиям, включенным в ВЦП.
Несмотря на то, что по данным бюджетной отчетности (ф.0503127) бюджетные ассигнования за 2021 и 2022 годы исполнены на 100 %, у Учреждения ежегодно формируются неиспользованные остатки субсидии: в 2021 году — в сумме 108 329,0 тыс. р., в 2022 году – 103 855,4 тыс. р. Большая часть остатков была использована на те же цели (объекты). Распределение остатков неиспользованных средств субсидии в ВЦП не предусмотрено, что влечет отсутствие прозрачности осуществления расходов за счет остатков субсидии за предыдущие годы. При этом остатки имеют существенные размеры, сопоставимые с объемом ресурсного обеспечения ВЦП.
Учреждением в отдельных случаях не соблюдалось установленное требование о том, что неиспользованные остатки средств субсидии могут использоваться для достижения целей, установленных при предоставлении субсидии (пообъектно).
Так фактически неиспользованные остатки в размере 6 992,3 тыс. р., подтвержденные для завершения работ на объекте «Школа Фельдшериц Кузнецовской больницы, Лаврентьевская богадельня» были перераспределены на три других объекта, в том числе не включенные в Перечень ВЦП, что в соответствии со ст. 306.4 БК РФ является нецелевым использованием средств субсидии (2 123,5 тыс. р.).
В проверяемый период Учреждением проводились мероприятия в отношении 8 объектов культурного наследия (по ряду объектов — за счет остатков неиспользованных средств субсидии), что составляет только 4 % от общего числа ОКН, находящихся в государственной собственности Иркутской области. В ходе контрольного мероприятия в рамках встречной проверки был исследован один объект, мероприятия по сохранению которого, проводились силами правообладателя (ОКН «Дом офицеров (бывш. дом купца Колыгина)»).
По итогам проведенной проверки использования средств областного бюджета на мероприятия по сохранению ОКН установлены следующие нарушения и недостатки.
Отсутствие системного подхода ко включению объектов культурного наследия в ВЦП: по обращениям граждан в адрес Президента РФ, по поручению Губернатора области, обращению балансодержателей в Правительство области, министров о переносе мероприятий в ВЦП из государственных программ Иркутской области и т.д.
По мнению КСП области по результатам проводимой инвентаризации ОКН Служба в силах разработать пообъектный план мероприятий по обеспечению сохранности, который может являться основой для разработки государственной программы Иркутской области в данной сфере, ответственным исполнителем которой выступит Служба, определив потребность в необходимых средствах, наделив соисполнителя ОГАУ «ЦСН» функциями государственного заказчика (первый вариант) или соисполнителей в лице балансодержателей, наделив ОГАУ «ЦСН» функциями технического заказчика (второй вариант), предусмотрев на эти цели средства областного бюджета с возможностью привлечения средств федерального бюджета, иных источников.
В 2023 году Губернатором области утвержден Перечень приоритетных объектов культурного наследия для проведения работ по их реставрации. Данным перечнем утверждены шесть первоочередных, наиболее значимых ОКН, которые уже длительное время требовали внимания. При этом данные объекты отсутствуют в региональном проекте новой государственной программы, работы не обеспечены финансированием, ни по одному объекту нет подготовленной проектной документации.
Анализ проектной документации показал, что в основном ее заказчиками являлись учреждения — правообладатели ОКН. Проектные работы осуществлялись на основании договоров, заключенных с проектными организациями.
В большинстве случаев подготовленная проектная документация нуждалась в неоднократной корректировке либо вообще не была пригодна к использованию. У учреждений отсутствуют специалисты, обладающие компетенциями технических заказчиков, действующих на профессиональной основе. Последствия непрофессионализма приводят к неэффективному и безрезультативному использованию бюджетных средств.
Так, например, за период 2012-2020 годы ОГБУ «Центр социальных и информационных услуг для молодежи» безрезультатно использованы бюджетные средства на мероприятия по подготовке проектной документации в отношении ОКН «Дом офицеров (бывш. дом купца Колыгина)» в общей сумме 16,5 млн. р.
При этом ОГАУ «ЦСН» имеет лицензию на разработку проектной документации. Более того, как показало контрольное мероприятие, проведенное КСП области в 2018 году, выполнение проектных работ в рамках уставной деятельности ОГАУ «ЦСН» без привлечения подрядных организаций стоит на порядок дешевле. Так, только в 2017 году при проведении проектных работ на двух объектах силами Учреждения позволило сэкономить средства областного бюджета в общей сумме более 25 млн. рублей.
При этом до настоящего времени не учтены рекомендации КСП области по укомплектованию Учреждения дополнительной численностью, материальными запасами и основными средствами, необходимыми для выполнения государственного задания в части осуществления проектирования работ по сохранению ОКН собственными силами.
В этой части КСП области повторно рекомендовала Службе, с целью наиболее экономного использования средств областного бюджета при расчете нормативных затрат непосредственно связанных с выполнением работ по сохранению объектов культурного наследия, находящихся в областной собственности, исходить из целесообразности выполнения государственной работы по проектированию силами ОГАУ «ЦСН».
Кроме того, проверка показала, что при включении объектов в ВЦП, размещении государственного заказа используется неактуальная проектная документация. Так, например, ПСД на выполнение работ по реставрации и приспособлению к современному использованию ОКН «Застройка ул. К. Маркса, Родильный дом и лечебница» (ул. Каландаришвили, 12) была разработана и получила положительное заключение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий в декабре 2014 года. Контракт на выполнение работ заключен только в июне 2019 года. В ходе реализации контракта корректировка документации по объекту проводится уже в третий раз, в связи с чем, увеличивается срок и стоимость выполнения работ.
Заключение контрактов на выполнение работ по сохранению с подрядчиками осуществлялось от имени балансодержателей, являющихся по контрактам «Застройщиком», в лице ОГАУ «ЦСН» выполняющего функции «Технического Заказчика».
Безвозмездное наделение балансодержателями ОГАУ «ЦСН» функциями технического заказчика осуществлялось на основании отдельных договоров. Согласно нормам таких договоров технический заказчик наделялся правами по заключению договоров на выполнение работ по сохранению, а также иных сопутствующих договоров, по контролю сроков и качества производства работ, соблюдению действующих норм и правил, проведению технического надзора, строительного контроля и т.д. Приемка выполненных работ также возложена на технического заказчика. Балансодержатель ОКН по договору лишь наделен правом получать от технического заказчика информацию о ходе производства работ на объектах.
Анализ указанных договоров показал, что ОГАУ «ЦСН» выполнялись функции не только технического заказчика, но и полноценные функции заказчика-застройщика, а балансодержатели не являлись застройщиками в классическом понимании градостроительного и бюджетного законодательства, что повлекло ряд нарушений законодательства в дальнейшем.
В соответствии со ст. 1 ГрК РФ техническим заказчиком является лицо, которое уполномочено застройщиком и от имени застройщика заключает договоры, в том числе о выполнении инженерных изысканий, о подготовке проектной документации, о строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов.
При этом счета-фактуры по работам (услугам), выполненным (оказанным) подрядчиками по таким договорам, должны выставляться подрядчиками в адрес застройщика, а не технического заказчика.
Вместе с тем ОГАУ «ЦСН» фактически являлся и застройщиком, и заказчиком работ на объектах, поскольку размещение государственного заказа осуществлено ОГАУ «ЦСН» от своего имени, государственная нужда по реставрационным работам имелась у ОГАУ «ЦСН» в силу необходимости реализации мероприятий ВЦП, контракты заключены за счет финансовых средств ОГАУ «ЦСН», все права и обязанности по контракту принадлежат и исполняются ОГАУ «ЦСН».
Поскольку ОГАУ «ЦСН» фактически являлся и застройщиком и заказчиком при осуществлении работ по сохранению ОКН в нарушение ст. 296 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ), ст. 45, ч. 11 ст. 47.6 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон №73-ФЗ) объекты на время выполнения работ не были закреплены за ОГАУ «ЦСН» на праве оперативного управления либо не переданы ему в безвозмездное пользование.
Так, согласно ч. 1 ст. 45 Федерального закона № 73-ФЗ работы по реставрации ОКН проводятся по инициативе собственника или иного законного владельца объекта. Данной статьей также предусмотрено, что работы по сохранению осуществляются в соответствии с требованиями ГрК РФ, на основании разрешения на строительство, которое выдается собственнику объекта или его законному владельцу (Застройщику).
Продолжается практика при проектировании работ по реставрации и приспособлению объектов культурного наследия включения в состав сметной стоимости расходов на приобретение оборудования. При этом в соответствии со ст. 44 Федерального закона № 73-ФЗ приобретение основных средств (мебель, оборудование и пр.) для укрепления материально-технической базы балансодержателя объекта культурного наследия не может быть отнесено к работам по приспособлению ОКН для современного использования. Оплата приобретения оборудования в составе затрат на проведение работ по приспособлению ОКН для современного пользования приводит к невозможности передачи приобретенных основных средств балансодержателю в установленном порядке.
При проведении осмотров установлены случаи оплаты невыполненных объемов работ, выполнение работ в отступление от проектной документации, замена материалов, оборудования применяемых при производстве работ и т.д.
Решение задачи по обеспечению сохранности объектов культурного наследия возможно через их эффективное использование. Вовлечение в хозяйственный оборот ОКН может базироваться на изучении и анализе накопленного опыта и применении механизмов, успешно реализуемых в других субъектах РФ. Положительная практика взаимодействия государства и бизнеса в вопросах сохранения, восстановления объектов культурного наследия и их последующего использования существует во многих регионах: г. Москве, г. Санкт-Петербурге, Московской, Калининградской, Вологодской, Свердловской областях и др. В число используемых механизмов восстановления ОКН входит заключение концессионных соглашений, соглашений о государственно-частном партнерстве, договоров аренды с инвестиционными обязательствами и аренды «за рубль» и пр. К мерам государственной поддержки (экономического стимулирования) потенциальных инвесторов, применяемых в других регионах, можно отнести налоговые льготы, финансовую поддержку (целевой заем, безвозмездная финансовая поддержка, субсидии), льготные кредиты, гранты и пр.
В настоящее время для сохранения культурного наследия региона необходим принципиально иной подход. Наиболее актуальным является поиск новых механизмов консолидации финансовых средств из разных источников, разработку и реализацию комплексной государственной программы работы с объектами культурного наследия, которая позволила бы объединить средства бюджетов всех уровней, внебюджетные источники для максимально эффективного использования средств, делать проекты экономически жизнеспособными и сохранять исторический облик городов.
Отчет о результатах контрольного мероприятия направлен в Законодательное Собрание Иркутской области, Правительство Иркутской области.
В службу по охране объектов культурного наследия Иркутской области, ОГАУ «Центр по сохранению историко-культурного наследия Иркутской области» направлены представления.
В Правительство Иркутской области направлено информационное письмо.