Объекты контрольного мероприятия: министерство образования Иркутской области (далее – министерство образования); министерство строительства Иркутской области (далее – министерство строительства); администрация муниципального образования «город Черемхово», ее структурные подразделения; администрация муниципального образования Балаганский муниципальный район Иркутской области, ее структурные подразделения; администрация Эхирит-Булагатского муниципального района Иркутской области, ее структурные подразделения, администрация муниципального образования «Нижнеудинский район», ее структурные подразделения.
Проведены встречные проверки в подведомственных органам местного самоуправления муниципальных учреждениях, получавших бюджетные средства, источниками финансирования которых являлись субсидии из областного бюджета, проведены осмотры объектов в г. Черемхово, Эхирит-Булагатском, Балаганском, Нижнеудинском районах.
Основные выводы
По данным формы федерального статистического наблюдения № ОО-2 «Сведения о материально-технической и информационной базе, финансово-экономической деятельности общеобразовательной организации», утвержденной Приказом Росстата от 15.11.2021 № 804 (далее — форма ФСН № ОО-2), из общего количества зданий муниципальных общеобразовательных организаций, задействованных в учебном процессе в 2021 году (1 507 ед.), требовали капитального ремонта 382 зданий или 25,3%. В 2022 году из 1 495 ед. зданий (количество сократилось на 12 ед.), количество зданий, требующих капитального ремонта, увеличилось на 72 и составило 454 ед. (30,4%).
В 2021 и 2022 годах здания общеобразовательных организаций, требующие капитального ремонта, имелись во всех 42-х муниципальных образованиях области.
Статистические данные не дают достаточной информации о потребности в проведении капитального ремонта зданий общеобразовательных организаций, поскольку содержательная потребность (процент физического износа и виды капитального ремонта) в отчетности не отражается.
Поскольку в статистической отчетности данные о количестве зданий, которым требуется капитальный ремонт, основаны на документе (дефектная ведомость (акт) на капитальный ремонт, который составлен и утвержден местными органами управления образованием), порядок составления и утверждения которого не регламентирован, то обоснованность этих данных не может вызывать уверенность.
Согласно «ГОСТ 31937-2011. Межгосударственный стандарт. Здания и сооружения. Правила обследования и мониторинга технического состояния», введенного в действие Приказом Росстандарта от 27.12.2012 № 1984-ст (далее — ГОСТ 31937-2011), потребность в капитальном ремонте зданий должна основываться на результатах комплексного обследования их технического состояния силами специализированных организаций.
Формируемый министерством образования в рамках Положения о предоставлении субсидий из областного бюджета местным бюджетам в целях софинансирования расходных обязательств муниципальных образований Иркутской области на осуществление мероприятий по капитальному ремонту образовательных организаций, утвержденного постановлением Правительства Иркутской области от 11.05.2016 № 264-пп (далее — Положение № 264-пп) Рейтинг муниципальных образований Иркутской области, на территории которых планируется проведение капитального ремонта образовательных организаций, не содержит необходимой информации. Целесообразность формирования такого Рейтинга вызывает вопросы.
На 2022 год в Рейтинге значилось 138 объектов, на 2023 год – 129 объектов. Причем из года в год в Рейтинге находятся здания, в отношении которых в истекший период капитальный ремонт не проведен, в том числе по причине не соответствия муниципальных образований условиям предоставления субсидий в части отсутствия сметной документации на капитальный ремонт, получившей положительное заключение государственной экспертизы.
В проверяемом периоде в Иркутской области осуществлялась реализация ряда мероприятий по проведению капитального ремонта зданий муниципальных общеобразовательных организаций, оснащение их средствами обучения и воспитания, благоустройство прилегающих территорий, капитальный ремонт спортивных площадок. В рамках трех основных мероприятий и регионального проекта муниципальным бюджетам предусмотрено предоставление семи субсидий.
По трем из четырех мероприятий планирование мероприятий осуществляло и выступало ответственным исполнителем министерство образования.
Результаты контрольного мероприятия свидетельствуют о недостаточном качестве планирования и организации мероприятий.
С несоблюдением правил бюджетного процесса с 2022 года планировалось и реализовывалось основное мероприятие «Капитальные ремонты спортивных площадок (стадионов) муниципальных общеобразовательных организаций в Иркутской области», в рамках которого в 2022-2023 годах реализовано 4 мероприятия. Планирование в 2022 году указанного основного мероприятия в ГП «Развитие образования» не было основано ни на нормах законодательства, ни на результатах системного анализа наличия или отсутствия проблем.
Мероприятия по капитальному ремонту спортивных площадок (стадионов), расположенных на территории городских округов и спортивных площадок муниципальных общеобразовательных организаций, в которых созданы школьные спортивные клубы, запланированные на 2022 год, изначально не были направлены на решение какой-либо задачи и проблемы. Объективных данных о наличии в муниципальных образованиях потребности в проведении капитального ремонта спортивных площадок, стадионов, как собственно и о наличии спортивных площадок и стадионов, у министерства образования не имелось.
Замечания вызывали положения о предоставлении субсидий на указанные цели.
С учетом замечаний КСП области на 2023 год наименование основного мероприятия частично изменено, однако не исключено несоответствие статистической отчетности, поскольку спортивных площадок как объектов капитального строительства не появилось.
Итоги реализации мероприятий, фактически выразившихся в благоустройстве территорий, прилегающих к общеобразовательным зданиям, незначительные: в городских округах – 7 объектов, в муниципальных районах – 9 объектов, что не позволяет признать планирование таких мероприятий как эффективное.
С 2022 года отсутствовал единый подход к организации мероприятий, связанных с капитальными ремонтами зданий муниципальных общеобразовательных организаций. При наличии одной цели (проведение мероприятий по капитальному ремонту зданий общеобразовательных организаций), двумя Положениями о предоставлении субсидий критерии отбора муниципальных образований для предоставления им субсидий на мероприятия по проведению капитального ремонта школ предусмотрены разные (в одном положении — Рейтинг, исходя, в том числе, из критерия износа зданий, в другом положении — отражение информации о зданиях общеобразовательных организаций, требующих капитального ремонта, в форме ФСН № ОО-2 и положительное заключение государственной экспертизы проектной документации в части оценки достоверности определения сметной стоимости капитального ремонта здания общеобразовательной организации).
Положением о предоставлении субсидий из областного бюджета местным бюджетам в целях софинансирования расходных обязательств муниципальных образований Иркутской области на реализацию мероприятий по модернизации школьных систем образования в рамках государственной программы РФ «Развитие образования», утвержденным постановлением Правительства Иркутской области от 22.02.2022 № 112-пп (далее — Положение № 112-пп) в отсутствие достаточных оснований исполнительным органом государственной власти Иркутской области, уполномоченным на предоставление субсидий на модернизацию школьных систем образования, в рамках которой основным мероприятием является капитальный ремонт зданий, предусмотрено министерство образования.
При этом министерство строительства, как специализированный орган управления в сфере строительства, никакого участия в отборе муниципальных образований и контроле за реализацией мероприятий не принимает.
Следует отметить, что даже на федеральном уровне программа по модернизации школьных систем образования реализуется с участием двух государственных органов: Министерством просвещения Российской Федерации и Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации.
Установленные Положением № 264-пп критерии отбора не обеспечивают рациональность и эффективность использования бюджетных средств, достижимость ключевых целей.
Наряду с критерием износа зданий определены критерии отбора, которые к оценке потребности в капитальном ремонте образовательных организаций не относятся.
Отнесение Положением № 264-пп наличия положительного заключения государственной экспертизы проектной документации в части оценки достоверности определения сметной стоимости капитального ремонта здания к условиям предоставления субсидии, а не к критериям, как в Положении № 112-пп, влечет формирование министерством строительства по итогам отбора перечня муниципальных образований, который значительно не совпадает с Рейтингом, по той причине, что для включения в Рейтинг этот документ не требуется.
Принимая во внимание, что согласно Положению № 264-пп Рейтинг муниципальных образований Иркутской области представляет собой перечень муниципальных образований, на территории которых планируется проведение капитального ремонта образовательных организаций, то такой Рейтинг следует формировать с учетом наличия положительного заключения государственной экспертизы проектной документации в части оценки достоверности определения сметной стоимости капитального ремонта здания общеобразовательной организации. В противном случае, не готовность муниципальных образований к проведению капитального ремонта, которая выражается в отсутствии у них проектной и (или) сметной документации, не свидетельствует о том, что муниципальным образованием планируется проведение капитального ремонта.
Организация начавшейся с 2022 года реализации программы «Модернизация школьных систем образования» отличалась особенностями, осуществлялась с несоблюдением бюджетных правил, что стало следствием несоблюдения этих процессов на федеральном уровне.
Отбор муниципальных объектов для включения их в заявку проводился в отсутствие правового акта, устанавливающего порядок отбора таких объектов.
Собственно и на федеральном уровне процессы формирования перечня объектов осуществлялись до утверждения программы модернизации школьных систем образования.
Заключенное 21.01.2022 между Министерством просвещения РФ и Правительством Иркутской области соглашение № 967 в проверяемом периоде корректировалось 11 раз путем заключения дополнительных соглашений к нему.
Уточненным перечнем предусмотрено 5 объектов областной государственной собственности (на 2022 год – 1 ед. и 2023 год – 4 ед. — коррекционные школы в г.г. Иркутске, Братске, Черемхово, Тайшете, Бодайбо) и 59 объектов муниципальной собственности со сроками реализации в 2022 году – 21 объект, в 2022-2023 г.г. – 16 объектов, в 2023 году – 22 объекта.
Перечень мероприятий утвержден распоряжением министерства образования Иркутской области № 55-222-мр от 22.02.2022 «О реализации постановления Правительства Иркутской области от 22 февраля 2022 № 112-пп» в отсутствие делегирования таких полномочий министерству образования Положением № 112-пп.
Целью программы «Модернизация школьных систем образования» обозначено приведение в нормативное техническое состояние зданий (обособленных помещений) общеобразовательных организаций. Однако проведение мероприятий в отношении 21 муниципальной школы в 2022 году не привело к исключению потребности в капитальном ремонте зданий 7-ми зданий и исключению их из статотчетности по причине проведения выборочного капитального ремонта. По отдельным объектам даже при высоком износе здания проводились незначительные работы.
Отмечены случаи, когда на объектах, участвовавших в 2022 году в реализации мероприятий по модернизации школьных систем образования, в 2023 году продолжен капитальный ремонт в рамках Положения № 264-пп (за счет областной субсидии).
Контрольное мероприятие выявило ряд проблем правового характера.
Отношения по имущественному обеспечению публичных функций не регламентированы специальным законодательством.
Правовое регулирование организации и проведения капитального ремонта объектов недвижимого имущества, который относится к содержанию недвижимого имущества, разрозненное и несогласованное между собой.
Положение об организации и проведении реконструкции, ремонта и технического обслуживания жилых зданий, объектов коммунального и социально-культурного назначения» (вместе с «ВСН 58-88 (р). Ведомственные строительные нормы»), утвержденное Приказ Госкомархитектуры от 23.11.1988 № 312 (далее — Положение № 312 об организации и проведении ремонта и технического обслуживания зданий), являющееся обязательным для всех организаций, учреждений и предприятий, осуществляющих реконструкцию, капитальный и текущий ремонт, техническое обслуживание зданий, в основном, находится вне зоны внимания участников этих отношений в силу его «старости» (1988 г.). Более нового правового акта, регулирующего подобные отношения, нет.
Правовыми актами не устанавливается обязанность технического обследования зданий силами специализированных организаций для оценки состояния зданий и принятия решений о необходимости их капитального ремонта.
ГОСТом 31937-2011 предусмотрено, что обследование технического состояния зданий и сооружений силами специализированной организации проводят, чтобы обеспечить их безопасную эксплуатацию, при необходимости решить вопрос об их дальнейшей реконструкции, восстановлении, усилении или ремонте. При проектировании реконструкции или капитального ремонта зданий (сооружений) проводят комплексное обследование их технического состояния.
Однако Градостроительный кодекс РФ, который содержит обязательные для исполнения нормы, в отличие от ГОСТов, которые являются актами добровольного исполнения, не воспроизводит нормы ГОСТа 31937-2011. В силу положений ч. 12.2. ст. 48 Градостроительного кодекса РФ и методических рекомендаций Минпросвещения РФ по осуществлению в субъектах РФ мероприятий по реализации программы «Модернизация школьных систем образования» основанием для решения вопроса о проведении капитального ремонта и подготовки сметы на капитальный ремонт является акт, утвержденный застройщиком или техническим заказчиком.
При этом нет установленной формы и порядка подписания акта технического осмотра объекта.
Указаниями по заполнению формы ФСН № ОО-2 в качестве основания для включения в эту форму информации о зданиях общеобразовательных организаций, требующих капитального ремонта, предусмотрена дефектная ведомость (акт) на капитальный ремонт, составленный и утвержденный местными органами управления образованием.
В правовых актах Иркутской области, регулирующих процедуры отбора муниципальных образований на предоставление им субсидий на проведение капитального ремонта зданий общеобразовательных организаций, четких требований относительно документов, подтверждающих необходимость проведения капитального ремонта, не содержится.
Как показало контрольное мероприятие, в проверенных муниципальных образованиях (г. Черемхово, Балаганский, Нижнеудинский, Эхирит-Булагатский районы) нормативные правовые акты муниципальных образований об определении порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, принятие которых относится к исключительной компетенции представительных органов, не содержат положений, затрагивающих капитальный ремонт объектов муниципальной собственности.
Отсутствуют нормативные правовые акты местных администраций о порядке принятия решений и проведении капитального ремонта объектов муниципальной собственности вообще, и социально-культурного назначения, в частности.
Не разработаны соответствующие нормативные документы, регламентирующие порядок проведения осмотра зданий, сооружений в целях оценки их технического состояния и надлежащего технического обслуживания на территории муниципального образования.
Единые правила формирования потребности в капитальном ремонте зданий муниципальной собственности в муниципальных образованиях отсутствовали. Положение № 312 об организации и проведении ремонта и технического обслуживания зданий не применялось.
Контрольное мероприятие показало, что организация и проведение капитального ремонта зданий общеобразовательных учреждений, благоустройства территорий, закупки средств обучения и воспитания в рамках модернизации школьных систем образования сопровождались нарушениями законодательства о контрактной системе, гражданского законодательства, иного законодательства. Нарушения выявлены во всех четырех проверенных муниципальных образованиях, что может свидетельствовать об их распространенности.
Организация проведения капитального ремонта зданий, закрепленных на праве оперативного управления за муниципальными общеобразовательными учреждениями, возлагалась на специализированные органы местной администрации или специализированные казенные учреждения как функции, в отсутствие принятых решений о централизации закупок (ч. 3 ст. 26 Федерального закона № 44-ФЗ).
В г. Черемхово и Эхирит-Булагатском районе мероприятия реализовывали структурные подразделения администраций, соответственно ОКС и Комитет ЖКХ. В Балаганском и Нижнеудинском районах эти функции уставами были возложены на специализированные учреждения — Управление архитектуры и УКС Нижнеудинского района.
Имели место факты передачи в отсутствие правовых оснований зданий общеобразовательных учреждений в безвозмездное пользование, в г. Черемхово, для обеспечения сохранности здания на период капитального ремонта здания, в Балаганском районе для проведения капитального ремонта здания.
КСП области отметила нарушения законодательства при формировании структуры местных администраций и принятии учредительных документов структурных подразделений администраций и учреждений (Балаганский, Эхирит-Булагатский районы).
Предоставление муниципальным образованиям субсидий на реализацию мероприятий определялось Положениями о предоставлении субсидий, к которым отражен ряд замечаний.
Процедуры проведения отбора муниципальных образований министерством образования сопровождались недостатками и несоблюдением правил.
Субсидии местным бюджетам на реализацию мероприятий на 2022 и 2023 годы первоначально предусмотрены в объемах 966 397,6 тыс. р., 1 838 014,6 тыс. р. соответственно, которые в течение года изменялись.
За 2022 год объем субсидий в целом увеличился на 1 727 650,4 тыс. р. до 2 694 048,0 тыс. р. (в 2,8 раза), что связано, в основном, с началом реализации проекта «Модернизация школьных систем образования».
Основной причиной увеличения субсидий в течение года являлось увеличение стоимости работ в связи с удорожанием строительных материалов, выполнение дополнительных видов работ, а также необходимость оснащения школ в связи с переносом срока завершения ремонта с 2023 года на 2022 год.
В течение 2023 года увеличение субсидий произведено в целом на 72 251,6 тыс. р. до 1 910 266,2 тыс. р.
Причинами увеличения являлось восстановление неиспользованных в предыдущем году остатков субсидий, включение в распределение новых объектов, удорожание строительных материалов.
Уменьшен в целом на 46 458,8 тыс. р. объем субсидий на модернизацию школьных систем образования в связи с экономией по закупкам, а также на 67 311,7 тыс. р. — субсидий на реализацию мероприятий по проведению капитального ремонта спортивных площадок (стадионов) и (или) благоустройству территорий муниципальных общеобразовательных организаций по результатам проведенного отбора.
Проверка в отдельных муниципальных образованиях использования субсидий из областного бюджета на реализацию мероприятий по капитальному ремонту зданий общеобразовательных организаций, благоустройство их территорий и оснащение их средствами обучения и воспитания выявила ряд нарушений.
Результатом несоблюдения законодательства в части обеспечения содержания муниципальных объектов общеобразовательных учреждений стало искажение данных бухгалтерского учета и отчетности, которое допущено:
— ОКСом администрации г. Черемхово на сумму 126 763,6 тыс. р.,
— Комитетом ЖКХ администрации МО «Эхирит-Булагатский район» на 21 424,3 тыс. р.,
— МКУ «УКС Нижнеудинского района» на 13 196,5 тыс. р.
О невысоком уровне бухгалтерского учета у заказчиков проведения работ по капитальному ремонту объектов свидетельствуют выявленные факты иных нарушений требований бухгалтерского учета, выразившихся в непринятии на учет основных средств, в неверном принятии их на учет, повлекшие искажение бухгалтерской отчетности, а также в не изменении балансовой стоимости объекта в результате его дооборудования, не отражении на счетах бухгалтерского учета принятых обязательств (г. Черемхово, Балаганский, Эхирит-Булагатский, Нижнеудинский районы).
Нецелевое использование бюджетных средств выразилось в направлении субсидии, предназначенной на приобретение мебели в классы, на закупку иной мебели и оборудования, в оплате невыполненных подрядчиками работ.
Неэффективно используется часть мебели, приобретенной для оснащения Балаганской СОШ № 1 после проведения капитального ремонта.
Рядом нарушений сопровождался капитальный ремонт Балаганской СОШ № 1, начатый в 2021 году и на момент проверки не завершившийся. Выплаченный подрядчику без достаточных оснований аванс в объеме 12 700,7 тыс. р. и неотработанный им, составляет ущерб, поскольку возможность взыскания долга с подрядчика ООО «Фронтаж» отсутствует.
Последующее заключение для продолжения капитального ремонта 10 договоров с единственным подрядчиком содержит признаки ограничения конкуренции. По данному факту УФАС по Иркутской области с учетом информации КСП области начата проверка.
В муниципальных образованиях не соблюдаются требования ст. 221 БК РФ, предписывающие принятие главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится казенное учреждение, Порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет, соответствующего Общим требованиям, установленным Минфином РФ. Обоснования к бюджетным сметам в нарушение законодательства, отсутствуют или формируются формально.
Состав, наименования, значения целевых показателей мероприятий по проведению капитального ремонта зданий, благоустройству территории и оснащению средствами обучения и воспитания муниципальных общеобразовательных организаций, предусмотренные ГП «Развитие образования» вызвали ряд замечаний, в том числе относительно их достоверности, обоснованности и адекватности.
Отдельные показатели объективно не характеризуют эффективность и результативность использования бюджетных средств, не свидетельствуют о достижении конкретных результатов по итогам реализации мероприятия.
Не всегда в установленных значениях целевого показателя по основному мероприятию находит отражение результат реализуемых в его рамках мероприятий.
Не всегда согласовывались между собой плановые и фактические значения целевых показателей, отраженные в госпрограмме, соглашениях о предоставлении субсидий, годовом отчете об исполнении госпрограммы, отчетах о достижении результатов использования субсидий.
За проверяемый период итогами реализации мероприятий по модернизации школьных систем образования стало выполнение капитального ремонта и оснащение средствами обучения и воспитания 58 муниципальных объектов (при плане 59 ед.), по итогам 2023 года не завершены работы в Хребтовской СОШ Нижнеилимского района по причине пожара.
За счет субсидии на осуществление капитального ремонта общеобразовательных организаций за 2022-2023 годы выполнены работы на 23 из 27 объектов, не завершены в полном объеме работы на 4 объектах со сроком завершения в 2023 году: СОШ № 15 г. Братска, Балаганская СОШ № 1, объект образования в г. Ангарск, СОШ с. Укыр Боханского района.
Результатом использования субсидии на приобретение средств обучения и воспитания (мебели для занятий в учебных классах) стало оснащение 11 988 мест в 35 школах, получавших субсидии на осуществление капитального ремонта общеобразовательных организаций.
Реализация мероприятий по капитальному ремонту спортивных площадок и (или) благоустройству территорий не привела к значительным результатам: при невысоких плановых значениях 19 ед. работы завершены на 16 объектах, из них 7 объектов в городских округах 9 — в муниципальных районах. По итогам 2022 года не выполнены мероприятия в г. Саянске. По итогам 2023 года не закончены работы на 2-х объектах, участвующих в модернизации школьных систем образования (средняя школа п. Алексеевск Киренского района, Молькинская СОШ Усть-Удинского района).
В целом контрольное мероприятие показало, что все предусмотренные государственной программой мероприятия по проведению капитального ремонта зданий, благоустройству территорий, прилегающих к зданиям общеобразовательных организаций, оснащению средствами обучения и воспитания муниципальных общеобразовательных организаций являлись актуальными и необходимыми. Однако, их планирование не всегда основано на системных подходах, обеспечивающих эффективное использование бюджетных средств, достижение значимых и ключевых результатов, не всегда оно основано на анализе потребности именно в таких мероприятиях (спортивные площадки).
Неисполненные бюджетные ассигнования обусловлены экономией при осуществлении закупок и недобросовестностью подрядчиков, в результате чего нарушались сроки выполнения работ.
Отчет по результатам контрольного мероприятия направлен в Законодательное Собрание Иркутской области и Правительство Иркутской области.
Направлены представления в:
— министерство образования Иркутской области,
— администрацию муниципального образования «город Черемхово»,
— Отдел капитального строительства администрации г. Черемхово,
— Управление образования администрации г. Черемхово,
— администрацию муниципального образования Балаганский муниципальный район,
— администрацию Эхирит-Булагатского муниципального района,
— Комитет жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, энергетики, связи и дорожного хозяйства администрации муниципального образования «Эхирит-Булагатский район»,
— администрацию муниципального образования «Нижнеудинский район»,
— муниципальное общеобразовательное учреждение «Корсукская средняя общеобразовательная школа».
Направлены информационные письма в Правительство Иркутской области, мэру города Черемхово.
В министерство финансов Иркутской области направлены уведомления о применении бюджетных мер принуждения в отношении муниципального образования «город Черемхово» на сумму 238,7 тыс. р. и Эхирит-Булагатского муниципального района на сумму 65,7 тыс. р.
Направлены материалы в отношении муниципального бюджетного образовательного учреждения «Балаганская средняя общеобразовательная школа № 1» в Управление федеральной антимонопольной службы по Иркутской области для дачи оценки фактов «дробления» закупки на проведение капитального ремонта объекта на 10 видов работ на предмет наличия признаков ограничения конкуренции.
Направлены материалы проверки администрации Балаганского района Иркутской области в СУ СК Российской Федерации по Иркутской области.
Копия отчета о результатах контрольного мероприятия направлена в прокуратуру Иркутской области для анализа состояния законности.