Объекты контрольного мероприятия: Служба архитектуры Иркутской области, ОГБУ «Центр компетенций».
Основные выводы
Вопросы обеспечения комплексного пространственного и территориального развития Иркутской области в проверяемом периоде решались в рамках одноименной Подпрограммы к Госпрограмме «Развитие и управление имущественным комплексом и земельными ресурсами Иркутской области», ответственным исполнителем по которой определена Служба архитектуры Иркутской области (Служба).
КСП области по итогам ранее проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятиях неоднократно отмечала, что в отступление от требований Положения о порядке принятия решений о разработке государственных программ Иркутской области и их формирования и реализации, утвержденного Постановлением Правительства Иркутской области от 26.07.2013 № 282-пп, цель и задачи Подпрограммы не обеспечивают достижение цели Госпрограммы, а задачи пространственного развития гораздо шире и включают вопросы совершенствования системы расселения и территориальной организации экономики, проведения эффективной государственной политики регионального развития и направлены на сокращение различий в уровне и качестве жизни населения, ускорение темпов экономического роста и технологического развития.
С 2024 года замечания КСП области частично учтены, и реализация мероприятий предусмотрена в рамках отдельной государственной программы «Обеспечение комплексного пространственного и территориального развития Иркутской области».
В рамках Подпрограммы в целях оказания поддержки муниципальных образований области предусмотрено предоставление субсидий на подготовку и актуализацию документов территориального планирования и градостроительного зонирования, подготовку документации по планировке территорий.
Документы территориального планирования являются основополагающим документом для планирования развития территорий, их периодическая актуализация необходима для целей градостроительной деятельности, а также разработки правил землепользования и застройки и проектов планировки. На момент проведения проверки документы территориального планирования и градостроительного зонирования утверждены на 100 % территорий муниципальных образований. Вместе с тем, большинство документов разрабатывались и утверждались в период 2012-2013 годов и не актуализировались 10 и более лет.
Несмотря на то, что законодательно конкретные сроки, в которые градостроительная документация подлежит актуализации, не утверждены, регулярная корректировка положений градостроительной документации необходима в связи с фактическими изменениями градостроительного законодательства, с появлением новых задач развития территорий, указов и поручений Президента РФ и т.д.
Одной из причин, по которой муниципальные образования не актуализируют документы территориального и планирования и градостроительного зонирования, является недостаток в финансовых ресурсах на эти цели.
Бюджетные ассигнования для предоставления субсидий предусмотрены в 2021 году в сумме 49 377,0 тыс. р., в 2022 году — 94 509,3 тыс. р.
Службой заключено 61 соглашение о предоставлении субсидий с администрациями 45 муниципальных образований Иркутской области (МО) в 2021 году и 68 соглашений с администрациями 52 МО в 2022 году.
Анализ использования субсидий муниципальными образованиями показал, что по итогам проведенных закупок ежегодно формировалась экономия. В 2021 году общий объем неиспользованных ЛБО составил 10 914,8 тыс. р. (22,1 %), в 2022 году – 36 696,1 тыс. р. (40,6 %). По отдельным закупкам экономия составила 50 и более процентов от первоначально предоставленного объема субсидии, что может свидетельствовать о завышенной стоимости мероприятий, указанных в заявках МО. Проведенный анализ закупок показал, что их основной объем осуществляется сельскими поселениями с единственным поставщиком и ценой контрактов до 600 тыс. р. (на основании п. 4 ч. 1 ст. 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Федеральный закон № 44-ФЗ)).
Закупки по прямым контрактам получили широкое распространение в проверяемом периоде. Так, за 2021 и 2022 годы лишь 17,6 % закупок осуществлено конкурентным способом.
За проверяемый период средства областного бюджета выделялись в большей части на актуализацию документов территориального планирования и градостроительного зонирования. Это обусловлено необходимостью подготовки сведений о местоположении границ населенных пунктов, территориальных зон муниципальных образований для обеспечения их внесения в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН) в соответствии с требованиями Федерального закона от 31.12.2017 № 507-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №507-ФЗ). Для внесения таких сведений необходима актуализация границ населенных пунктов, территориальных зон в виде изготовления каталога координат характерных точек, ранее отсутствовавших в указанных документах.
При предоставлении субсидий муниципальным образованиям большое внимание уделено исполнению Поручений Президента РФ и Правительства РФ, направленных на:
- установление границ населенных пунктов и лесных поселков, расположенных на землях лесного фонда и землях особо охраняемых природных территорий в границах Центральной экологической зоны Байкальской природной территории (ЦЭЗ БПТ), в пределах фактически занятой ими территории (перечень поручений Президента РФ от 14.08.2017 № Пр-1602);
- завершение работ по описанию местоположения границ муниципальных образований, населенных пунктов, территориальных зон для внесения их в ЕГРН; завершение мероприятий по выявлению правообладателей объектов ранее учтенных объектов недвижимости (перечень поручений Президента РФ от 11.08.2022 № Пр-1424);
- создание Единого информационного ресурса о земле и недвижимости на территории Иркутской области (Постановление Правительства РФ от 31.12.2020 № 2429, ЕИР);
- установление ограничений и запретов для ведения хозяйственной и иной деятельности в границах зон затопления и подтопления на территориях субъектов РФ, в т. ч. запретов на строительство новых объектов без их инженерной защиты, и внесение соответствующих изменений в документы территориального планирования и градостроительного зонирования (перечень поручений Президента РФ от 16.08.2021 № Пр-1464).
В 2021 году большая часть субсидий была выделена на реализацию Федерального закона № 507-ФЗ и на проведение работ по установлению границ зон подтопления. В 2022 году — также на реализацию Федерального закона №507-ФЗ и поручений Президента РФ № Пр-1424.
В рамках исполнения поручений Президента РФ № Пр-1464 министерством природных ресурсов и экологии области определены зоны затопления, подтопления на территории 315 населенных пунктах региона, сведения о которых внесены в ЕГРН.
Реализация Поручения Президента № Пр-1602 по установлению границ населенных пунктов и лесных поселков, расположенных в ЦЭЗ БПТ и создания ЕИР на территории Иркутской области не завершена. К числу факторов, сдерживающих оперативное наполнение ЕГРН необходимыми сведениями можно отнести:
- необходимость корректировки документов территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований Иркутской области;
- процедура подготовки проектов внесения изменений в градостроительную документацию занимает в среднем около года;
- вопрос пересечения границ населенных пунктов с землями лесного фонда является широко распространенным (более 200 населенных пунктов, расположенных на территории 89 МО, имеют пересечения с границами земель лесного фонда). Возможность применения «лесной амнистии» не предусмотрена на земельных участках, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий. В этой связи земельные участки в 22 населенных пунктах Слюдянского и Ольхонского районов, включенных в ЦЭЗ БПТ, фактически соответствующие условиям «лесной амнистии» не могут быть переведены в категорию «земли населенных пунктов»;
- в процессе согласования границ населенных пунктов, расположенных в ЦЭЗ БПТ, по многим земельным участкам, расположенным на землях лесного фонда, ведутся судебные споры. По многим из них имелись решения судов об истребовании земельных участков, признании права отсутствующим и сносе находящихся на них строений.
Поручение Президента РФ по завершению мероприятий по выявлению правообладателей объектов, признаваемых ранее учтенными объектами недвижимости (в срок до 1 января 2024 года) также до настоящего времени не закончено.
В ЕГРН продолжает оставаться значительное количество земельных участков внесенных в ЕГРН без установления границ. По ранее учтенным участкам в отдельных случаях отсутствуют собственники (правообладатели), в связи с чем работу по установлению границ должны выполнить органы местного самоуправления. В других случаях (при наличии собственников) существуют проблемы с правоустанавливающими документами на землю, наличием пересечения границ земельных участков с землями лесного фонда, населенных пунктов и т.д. Кроме того, как отмечала Счетная палата РФ, отсутствует механизм оперативного предоставления органам местного самоуправления достаточных сведений, необходимых для выявления правообладателей ранее учтенных объектов недвижимости, включая информацию о реквизитах документов, на основании которых сведения о ранее учтенных объектах недвижимости внесены в ЕГРН.
В Иркутской области существует дефицит свободных земельных участков в пределах границ населенных пунктов, источники расширения границ практически исчерпаны, а имеющиеся границы свободных зон заняты преимущественно федеральными землями (земли сельскохозяйственного назначения и земли лесного фонда).
КСП области в своих отчетах и заключениях неоднократно отмечала, что отсутствие свободных земельных участков препятствует реализации закона области о бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям, военнослужащим и иным категориям граждан, имущественной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства и в целом для стимулирования как массовой застройки, так и для индивидуального жилищного строительства, в том числе для реализации программ переселения граждан из аварийного жилья, строительства жилья для детей-сирот и т.д.
Одним из эффективных способов уточнения местоположения границ земельных участков с целью образования новых, свободных земельных участков для дальнейшего использования является проведение комплексных кадастровых работ. Возможность их проведения появилась в 2015 году, а с 2020 года из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на эти цели предоставляются субсидии.
Финансовое обеспечение мероприятий по проведению комплексных кадастровых работ предусмотрено в областном бюджете только с 2023 года, после соответствующего поручения Президента РФ, с 2024 года на реализацию мероприятия предусмотрены средства субсидии из федерального бюджета в объеме 11 075,8 тыс. р.
Основным результатом проведения комплексных кадастровых работ, наряду с образованием свободных земельных участков является устранение реестровых ошибок, установление местоположения границ земельных участков и определение их фактической площади, которые позволяют объективно рассчитать их кадастровую стоимость и обеспечить базу для исчисления земельного налога и пополнения местных бюджетов.
Отсутствие свободных земельных участков обуславливает необходимость усилить работу по взаимодействию с федеральными органами исполнительной власти в части решения вопросов перевода земель лесного фонда в границы населенных пунктов (иную категорию) для реализации установленных областных полномочий.
КСП области в своих контрольных мероприятиях неоднократно отмечала, что органы местного самоуправления, в первую очередь, муниципальных образований, расположенных на Байкальской природной территории, испытывают значительные затруднения при реализации своих полномочий, в том числе в области градостроительной деятельности. Недостаток в органах местного самоуправления (в первую очередь, первого уровня) квалифицированных специалистов приводит к утверждению документов территориального планирования с нарушением законодательства. Как правило, такие документы оспариваются прокуратурой, федеральными органами исполнительной власти или физическими лицами.
С 2015 года органами местного самоуправления в нарушение установленного порядка согласования утверждены, а судебными решениями признаны недействующими генеральные планы Листвянского, Хужирского, Ушаковского, Молодежного МО, Байкальского городского поселения, города Саянск, отменены правила землепользования и застройки Утуликского и Быстринского МО Слюдянского района и пр.
С учетом многообразия и сложности проблем муниципальных образований, а также объективных трудностей при их решении, связанных с отсутствием квалифицированных специалистов, полагаем необходимым наряду с оказанием методологической помощи организовать работу по сопровождению документов территориального планирования при согласовании с федеральными органами исполнительной власти.
Отчет о результатах контрольного мероприятия направлен в Законодательное Собрание Иркутской области, Правительство Иркутской области.
В службу архитектуры Иркутской области направлено представление.